Uniunea Europeană–Turcia, după 20 de ani de negocieri de aderare eşuate

Parlamentul European (PE) a recomandat la rândul său suspendarea negocierilor, pe fondul devierii regimului politic autoritar al preşedintelui turc de la standardele democratice europene şi ale statului de drept. PE a sperat că această poziţionare politică fermă va semnaliza Turciei faptul că politicile pe care le promovează forţează limite extreme, dincolo de care aceste politici nu mai pot fi înţelese şi, în consecinţă, acceptate de UE. Astfel, pas cu pas, evoluţiile politice interne generate cu precădere de măsurile represive şi autoritare din ultimii ani (1) ale preşedintelui turc au compromis noua relaţionare pe axa Bruxelles-Ankara.

Perspective istorice şi geostrategice ale candidaturii Turciei la UE

Procesul de negocieri UE – Turcia a depăşit deja 20 de ani de dezbateri oficiale  irelevante. Turcia a solicitat formal aderarea la UE în anul 1987, dar evoluţiile turbulente ale relaţiilor cu Bruxelles au produs amânarea recunoaşterii oficiale de către UE a statutului de ţară candidată până în anul 1999, moment în care au şi fost declanşate interminabilele negocieri. Aşa cum s-a menţionat, Parlamentul European a votat în luna martie recomandarea suspendării negocierilor şi, pe cale de consecinţă, a suspendării ofertei de aderare la UE pentru Turcia. S-a ajuns astfel la situaţia în care liderii europeni occidentali se exprimă în mod destul de categoric împotriva aderării Turciei la UE. PE a concluzionat pragmatic şi implicit că procesul de aderare este eşuat, negocierile fiind o pierdere de timp în aceste circumstanţe.

Semnificaţia istorică şi geostrategică a Turciei a primit formal, pentru prima dată, o dimensiune economică pe relaţia sa cu Europa odată cu încheierea Acordului de la Ankara din 1963, moment istoric din care Turcia a început adaptarea la economia de piaţă occidentală. Uniunea vamală cu UE din 1995 a adus un format foarte avantajos de cooperare economică, dar care, din nefericire, pe fondul dinamicii politicilor turce şi poziţionării reactive a factorilor externi care coordonau procesul de aderare a Turciei la UE, nu a fost fructificat pentru consacrarea unei relaţii solide şi permanente cu UE.

Gestionarea migraţiei ilegale a impus o altă dimensiune a relaţiilor UE-Turcia. Criza migraţiei fără precedent din Mediterana a forţat UE să semneze un acord extrem de controversat cu Ankara la începutul anului 2016, ca şi soluţie provizorie pentru a stopa migraţia (2). Simultan, UE a trebuit să redeschidă capitolul de negocieri privind finanţele, respectiv să demareze procesului de liberalizare a vizelor pentru cetăţenii turci.

Turcia este un stat mulsulman mare, iar statutul de membru cu drepturi depline i-ar conferi în cadrul Uniunii o putere apropiată de cea a marilor puteri occidentale, precum Franţa, Germania sau Italia. S-ar deschide o problemă extrem de complexă pentru occidentali, care ar trebui să accepte a transfera Turciei drepturi de vot privind decizii strategice cu privire la prezentul şi viitorul UE, în pofida diferenţelor fundamentale de religie sau de ideologii naţionale de stat. Este un detaliu important care se adaugă multor altora, toate la un loc producând reacţii serioase de respingere a candidaturii Turciei în rândul mai multor state membre.

Susţinătorii politici ai Turciei din UE argumentează că acest stat deţine o poziţie geostrategică care o recomandă ca un potenţial stat aliat tampon al europenilor în raport cu lumea islamică, iar oficiile Turciei de a intermedia dialogul cu vecinătatea musulmană instabilă şi plină de turbulenţe de la periferia Uniunii nu ar trebui ignorate. Ceea ce ar reduce şi costurile pe care UE ar trebui să le suporte pentru asigurarea stabilităţii şi reducerea vulnerabilităţilor de securitate pe această direcţie strategică. În definitiv, Ankara deţine cea de a doua armată ca putere în NATO după SUA, are instituţii de apărare şi securitate bine consolidate şi ar putea ridica o barieră fermă în faţa oricărei agresiuni şi oricărui val migraţionist.

În contrast, aripa politică europeană conservatoare şi prudentă avertizează că simultan cu primirea Turciei, UE va ”cumpăra” un set de grave probleme politice şi de securitate ale acestei ţări. Şi aceasta deoarece UE ar trebui să se implice de partea Ankarei în conflictele regionale angajate de Turcia, în capacitatea de stat membru. Ca atare, Uniunea şi-ar pierde grade de libertate valoroase, inclusiv puterea de management al crizelor şi de implementare a păcii. Iar astfel de conflicte nu sunt deloc imprevizibile (ca de exemplu, potenţiale surse de conflict sunt problema kurdă, reconcilierea cu Armenia pe dosarul genocidului nerecunoscut de Ankara, politicile obstrucţioniste pe dosarul Cipru etc.). De altfel, Turcia a avut în ultimii ani alte priorităţi de politică externă decât relaţionarea cu UE, ceea ce a şi redus considerabil şi opţiunile Uniunii pe acest dosar.

Amplificarea mişcărilor populiste în spaţiul politic european şi ostilitatea crescândă faţă de lumea islamică pe fondul problemelor aduse de valul masiv de migraţie au constituit evoluţii suprapuse în mod nefericit cu deraierea de pe calea europeană a Turciei, ceea ce a concurat practic la compromiterea procesului de aderare a Turciei la UE.

Suspendarea negocierilor evită o fractură definitivă a relaţiilor

În cei 20 de ani de când Consiliul European (CE) a acordat Turciei statutul de stat candidat, UE a putut deschide numai 16 din cele 33 de capitole de negocieri (3). Unica ”performanţă” constă în închiderea provizorie a unui sigur capitol, cel despre ştiinţă şi cercetare. UE constată actualmente numai eşecuri în ultimii trei ani, exprimate cu ”blândeţe diplomatică” sub formula că ”negocierile au stagnat”. Trebuie notat că UE ajustase semnificativ acum doi ani finanţarea procesului de aderare printr-o măsură de redirecţionare a fondurilor de pre-aderare (”cut and reorient accession funds”). A fost un pas în logica politică de îngheţare a deschiderii de noi capitole de negocieri, dar nu o măsura echivalentă cu închidere a procesului de aderare, ceea ce nu putea ofensa Ankara sau produce o fractură definitivă a relaţiilor cu Turcia.

Comisia Europeană a elaborat totuşi în această vară (4) Raportul asupra stadiului negocierilor de aderare a Turciei, care consemnează - dacă mai era cazul, că ”...negocierile de aderare a Turciei au ajuns în mod efectiv la blocaj, nu pot fi luate în considerare alte capitole pentru deschidere sau închidere şi nu pot fi prevăzute în prezent lucrări suplimentare pentru modernizarea formatului Uniunii Vamale cu Turcia”. Instituţiile UE subliniază că angajamentele repetate ale Guvernului turc nu au fost însoţite de măsurile şi reformele solicitate de Uniune.

Bruxelles priveşte pe mai departe cu îngrijorare justificată evoluţiile negative continue din Turcia privind statul de drept, respectarea drepturilor fundamentale şi funcţionarea sistemului judiciar. O strategie de reformă a justiţiei pentru 2019-2023 a fost anunţată, dar încă nu a fost adoptată. Turcia se află numai într-o fază de iniţiere a luptei împotriva corupţiei, din lipsa voinţei politice. Deţine un anumit nivel de pregătire în lupta împotriva criminalităţii organizate, dar şi aici au apărut limitări. Statul turc nu a reuşit să îşi îmbunătăţească legislaţia cu privire la infracţiuni informatice şi protecţia martorilor. Legislaţia privind achiziţiile publice, inclusiv cele speciale, a rămas incompatibilă cu acquis-ul UE în materie.

În plan economic s-a constatat o deteriorare a performanţelor şi parametrilor macro-economici. Nu există o abordare sistematică a reformelor. Declinul democratic al Turciei şi degradarea imaginii acestui stat în UE au afectat mediul de afaceri şi îndepărtează investiţiile europene directe. Dincolo de cooperarea economico-comercială (peste jumătate din volumul exporturilor turceşti se realizează cu Uniunea), Bruxelles are şi obiectivul menţinerii în vigoare a Acordului din 2016 privind refugiaţii, act prin care Turcia s-a angajat să stopeze fluxul migranţilor ilegali către Europa, în schimbul asigurărilor europene de asistenţă financiară şi a altor promisiuni cum ar fi liberalizarea regimului vizelor. Şi aici au apărut chestiuni delicate, Ankara susţinând că UE nu şi-a îndeplinit decât programul de asistenţă financiară, ameninţând periodic cu suspendarea acordului.

Referitor la procesele electorale, UE a exprimat o îngrijorare serioasă cu privire la respectarea legalităţii şi integrităţii acestora, precum şi faţă de independenţa reală a instituţiilor implicate, de altfel supuse presiunilor politice ale puterii. Polarizarea politică la alegerile locale (a fost punctat în special cazul Istanbul din martie 2019) continuă să împiedice un dialog parlamentar constructiv. Marginalizarea opoziţiei, în special a Partidului Democrat Popular (HDP), se realizează inclusiv prin forţă, mulţi membri parlamentari HDP fiind deja în detenţie. Prerogativele executive şi legislative ale preşedintelui au crescut substanţial în arhitectura constituţională a noului sistem prezidenţial, acesta remodelând executivul şi administraţia de stat prin decrete prezidenţiale. Turcia nu a luat în considerare recomandările europene anterioare privind reforma administraţiei publice.

Ironia ”de situaţie” face că peste o treime din suma de 4,45 mlrd.Euro planificată de Bruxelles în exerciţiul 2014-2020 pentru Turcia era destinată domeniilor ”democraţie şi guvernanţă”, ”fortificarea societăţii civile” şi ”statul de drept şi drepturile fundamentale”, adică exact acele domenii care acum baricadează negocierile de aderare.

În lipsa oricărui progres – situaţie datorată Ankarei, UE se consideră absolut îndreptăţită să ia la modul cel mai serios în considerare faptul că realitatea politică internă arată că Turcia nu mai are nicio intenţie sau determinare de a adera la UE. Cancelarul german Angela Merkel a declarat deja tranşant că ”Turcia nu ar trebui să devină membru al UE”, ca ulterior preşedintele francez Emmanuel Macron să ajungă la aceeaşi concluzie, declarând, ce-i drept, că ar fi preferabil un parteneriat special decât statutul de membru.

Capitolul apărare şi securitate

La capitolul apărare şi securitate, Turcia rămâne declarativ şi în linii generale un partener al UE, acceptând oficial în cadrul NATO complementaritatea cooperării NATO cu UE în materie. Ca o particularitate, raportarea Ankarei la pilonul de securitate şi apărare european se face cu precădere în termeni de stat membru NATO, calitatea de aliat prevalând angajării în afacerile apărării şi securităţii europene. Afaceri pe care statul turc le tratează de altfel cu o superficialitate aproape ostentativă.

Ankara este extrem de sensibilă la problematica cooperării UE-NATO care excede prevederilor ”Berlin plus” şi care implică toate statele membre UE. Această problemă nu poate fi rezolvată, deoarece poziţionarea sa a devenit inflexibilă în contextul obturării perspectivei unei aderări necondiţionate. Ca atare, Ankara preferă statutul de actor internaţional al NATO în materie de securitate europeană. În ultima perioadă blochează chiar cooperări militare punctuale cu unele state UE nealiate cu care intră în conflict de interese de politică externă, cum ar fi Austria sau Cipru. Excepţie face cooperarea cu UE în domeniul anti-terorism, Ankara împărtăşind aceleaşi interese în faţa  gravităţii ameninţărilor provocate de extremismul violent, de terorismul internaţional. De aceea, partea turcă a accesat cadrul cooperativ consolidat oferit de agenţiile guvernamentale de securitate şi informaţii europene.

Pe acest fond, Turcia agreează numai parţial şi selectiv elemente din cadrul instituţional care permite angrenarea sa la Politica Externă şi de Securitate Comună (PESC) şi la Politica de Securitate şi Apărare (PSDC). A promis sprijin pentru obiectivele generale din Strategia Globală a UE, dar în ultimul an deţine o rată de aliniere de circa 18% la declaraţiile şi deciziile relevante ale CE la care a fost invitată. Turcia a continuat să participe activ la operaţiile militare de gestionare a crizelor în cadrul PSDC, în special la EUFOR ALTHEA în Bosnia şi Herţegovina, unde are interese politice particulare. A depus cereri pentru reluarea participării la misiunile UE din Ucraina şi Kosovo, suspendată după tentativa de lovitură de stat din 2016.

Ce dezvoltări ar putea urma ?

Cercuri politice şi analitice occidentale consideră că prin desconsiderarea imperativelor democratice şi liberale europene, conducerea de la Ankara nu numai că ignoră opţiunile sale politice europene proclamate în anii 2000-2005, ”ani de aur” ai dezvoltării dialogului UE-Turcia, dar a glisat pe o orbită politică şi identitară diametral opusă. Aceasta în condiţiile în care devine din ce în ce mai clar că economia turcă nu se va putea relansa fără investiţii şi tehnologie occidentală şi fără participarea generoasei pieţe UE.

Involuţiile turceşti se precipită, lăsând să se vadă o bipolaritate strategică din ce în ce mai dezechilibrată de Ankara în favoarea unei alinieri cu Rusia şi în detrimentul evident  al relaţiilor cu UE. Ca să nu mai vorbim de degradarea relaţiilor cu SUA. În condiţiile în care influenţa instituţiilor militare asupra cursului politic ales de Turcia lui Erdogan a fost anihilată brutal, mai rămâne de văzut doar opţiunea şi reacţia finală a cetăţenilor turci la îndepărtarea de Occident în general, de UE şi SUA în particular.

Oricum, UE a semnalizat politic în mod constant că doreşte să menţină relaţia cu Turcia în zona dialogului şi că nu va decupla Turcia de spaţiul occidental european. CE a semnalizat că ”Vrem să păstrăm uşa deschisă pentru Ankara, dar realitatea actuală din Turcia face acest lucru dificil", ceea ce se poate interpreta prin aceea că ”mingea” se află pe terenul deciziilor politice de la Ankara. În fond, nu ar fi raţional ca cele două părţi să-şi permită degradarea relaţiilor dincolo de o anumită limită precaută.

Deteriorarea arhitecturii statului de drept a Turciei a devenit atât de gravă, încât a creat  o problemă insurmontabilă pentru UE şi pentru politica sa de extindere şi de vecinătate. În aceste condiţii, Turcia, ca de altfel oricare altă ţară ajunsă într-o postură similară, nu se poate califica pentru aderarea la UE. Acum se nasc întrebări care frământă cercurile politice europene occidentale, cele mai importante fiind despre cum ar putea fi restartate negocierile de aderare la UE. Iar răspunsurile urmează a fi găsite chiar în abordările pe care puterile occidentale le vor avea pe viitor faţă de politicile preşedintelui Erdogan. Aşadar, ar fi benefic ca, periodic, reuniunile liderilor din UE să aibă pe agendă dezbaterea opţiunilor politice pe care UE le poate accesa în raport cu Turcia şi transmiterea unor mesaje ferme către Ankara.

Evaluările europene arată că Ankara acţionează pentru recalibrarea relaţiilor cu UE din perspectiva de a fi dezvoltată numai cooperarea comercial-economică, fără a se insista pe procesul de aderare, sau pe ameliorarea  regimului de vize. Şi aceasta fără să dea vreun semnal politic despre vreo intenţie de revenire la democraţia autentică, sau de (re)conciliere cu puterile occidentale. Cu alte cuvinte, regimul Erdogan nu este dispus în prezent să dea curs condiţionalităţilor impuse de Bruxelles, condiţionalităţi pe care UE nu este pregătită să le disocieze de reluarea cooperării multi-dimensionale. Prin urmare, este greu de imaginat un progres imediat şi de substanţă în dialogul pentru normalizarea relaţiilor UE-Turcia. În consecinţă, cooperarea UE cu Turcia se va rezuma probabil la o componentă comercială şi pe dosarele de securitate semnalate mai sus, fiind oricând posibile unele ajustări ale cadrului Uniunii Vamale UE-Turcia şi a Acordului din 2016 privind refugiaţii. În plan politico-diplomatic, se va urmări cu certitudine menţinerea deschisă a canalelor oficiale de comunicare şi a unor punţi care să fie practicabile oricând situaţia o va impune. În definitiv, evoluţii severe ale istoriei contemporane au demonstrat deja importanţa strategică a relaţiilor UE-Turcia.

(1)    În 2018, Comisia Europeană nota faptul că, de la declararea stării de urgenţă în 2016 după lovitura de stat nereuşită, în Turcia au fost arestate 78.000 de persoane şi 150.000 au fost reţinute. A fost introdusă cenzura presei şi afectată grav libertatea de acţiune şi de exprimare a jurnaliştilor. După consolidarea puterilor prezidenţiale, a apărut chestiunea reintroducerii pedepsei cu moartea în Turcia, deşi nu a intrat în vihoare încă. Aceste lucruri l-au determinat pe preşedintele de atunci al Comisiei Europene, Jean-Claude Juncker, să declare că reintroducerea pedepsei capitale ar însemna sfârşitul negocierilor de aderare a Turciei la UE.

2. Turcia a depus eforturi deosebite pentru a găzdui cei peste 3,6 milioane de refugiaţi înregistraţi din Siria şi în jur de 370.000 de refugiaţi din alte ţări - care este şi cea mai mare comunitate de refugiaţi din lume. Turcia şi UE au consolidat în continuare cooperarea în cadrul Facilităţii pentru refugiaţi din Turcia. Până în mai 2019, din 6 miliarde Eoro mobilizate de UE, au fost lansate peste 80 de proiecte şi au fost decontate cheltuieli  de peste 2,2 miliarde EUR.
3. Acquis-ul comunitar constituie în esenţă un pachet legislativ adoptat de toate ţările UE şi pe care noile ţări trebuie să le adopte pentru a obţine calitatea de stat mebru UE. Negocierile se derulează pe 33 de capitole, reprezentând tot atâtea domenii ale legislaţiei. După recunoaşterea statutului de candidat al unei ţări, Comisia Europeană recomandă deschiderea de capitole individuale. În final, atunci când se înregistrează îndeplinirea angajamentelor dorite la un capitol, se decide închiderea provizorie a capitolului.

La 18 iunie 2019, Consiliul Afaceri Generale a adoptat un raport cu concluziile privind extinderea, stabilizarea şi procesul de asociere, care a acoperit Turcia. La 20 iunie 2019, Consiliul European a aprobat concluziile respective, desigur similare în detalii cu Raportul Comiesiei Europene din luna 29 mai 2019.