UK - achiziţiile de echipamente militare majore sub semnul întrebării. Lecţii de învăţat pentru toată lumea

O definiţie a capabilităţii sau ce credem că ştim atunci când vorbim despre capabilităţile de apărare naţională

Termenul capabilitate este unul dintre nenumăratele neologisme care au invadat limba română în epoca globalizării securităţii şi integrării ţării noastre în structurile euroatlantice. Fără ca noţiunea să fie inclusă încă în dicţionarul explicativ al limbii române, capabilitatea este utilizată în limbajul comun de securitate şi apărare adeseori în sinonimie cu termenul capacitate. Capabilitatea a primit diverse înţelesuri înscrise în documentele de planificare ale apărării sau în procedurile şi standardele militare, mai mult sau mai puţin inteligibile atât pentru specialişti, cât şi pentru publicul larg. De exemplu, Ghidul Strategiei Naţionale de Apărare a Ţării din 2017 consideră că termenul capabilitate se referă la „ansamblul de măsuri şi acţiuni cuprinzând elemente de doctrină, organizare, comandă, pregătire/instruire, dotare/înzestrare, infrastructură, personal şi interoperabilitate necesare pentru îndeplinirea unui obiectiv şi susţinerea efectului dorit”. Probabil că acum vă este mai clar despre ce este vorba şi veţi putea opera mult mai uşor cu această noţiune indiferent de scop sau context. Dacă nu, mai putem descoperi o definiţie într-o notă de subsol a Cartei albe a apărării publicată tot în 2017 unde este menţionat că termenul capabilitate reprezintă „abilitatea de a executa acţiuni în scopul îndeplinirii unor obiective”. Dacă vă puneţi întrebarea în ce măsură daţi dovadă de o capabilitate atunci când întreprindeţi acţiunea de a conduce maşina în scopul ajungerii la o destinaţie sau aveţi curiozitatea de a deschide DEX-ul pentru a vedea care este definiţia acţiunii, aşa cum am avut eu, aţi putea descoperi că acţiunea se referă la o „faptă întreprinsă pentru atingerea unui scop”.

În cazul în care diferenţa dintre înţelesurile din limba română ale termenilor capabilitate şi acţiune a devenit un pic confuză, probabil că ar fi momentul să apelăm la definiţiile oferite de diverse publicaţii în limba engleză, acolo de unde de fapt a fost împrumutat cuvântul în limba noastră. Dicţionarul Departamentului Apărării al SUA consideră capabilitatea ca fiind „abilitatea de îndeplinire a unei sarcini sau de executare a unui curs de acţiune în condiţii specificate, la un nivel de performanţă dat”. Definiţia operaţională a capabilităţii în NATO se referă la „potenţialul exprimat în termeni cantitativi şi calitativi”, în timp ce pentru planificatorii NATO capabilitatea reprezintă „abilitatea de a crea un efect prin angajarea unui set integrat de aspecte de doctrină, organizare, instruire, echipamente, conducere, personal, infrastructură şi interoperabilitate”, definiţie care se apropie cel mai mult de înţelesul conferit noţiunii prin documentele naţionale amintite mai sus.

Dacă aruncăm o privire şi în afara limbajului aliat, putem observa că militarii australieni definesc capabilitatea ca fiind „puterea de a realiza un efect operaţional aşteptat într-un mediu desemnat, într-un timp dat, şi de a susţine acel efect pentru o perioadă stabilită”. Am ţinut la menţionarea acestei definiţii deoarece introduce noţiunea de putere în definiţia capabilităţii. Şi îmi este încă foarte vie în minte o discuţie pe care am avut-o cu un cercetător american din domeniul planificării apărării care spunea că pentru noii aliaţi, cu referire la statele din fostul bloc comunist, este foarte greu de asimilat cultural conceptul de capabilitate militară. Dintre numeroasele cauze pe care le-am reţinut din şirul argumentelor sale, am desprins o idee foarte interesantă. Aceasta ar suna cam aşa: scopul planificării apărării nu este de a construi structuri de forţă, ci de a creşte sau asigura letalitatea forţelor armate la un nivel suficient pentru îndeplinirea scopurilor de descurajare şi înfrângere a adversarului. Iar letalitatea reprezintă o expresie a puterii, în timp ce puterea decurge direct din capabilitate. De aceea, dezvoltarea de capabilităţi trebuie să fie inteligent făcută şi suficientă pentru a se atinge un nivel corespunzător de putere militară care să asigure realizarea scopurilor descrise mai sus.

Ceea ce se poate reţine din majoritatea definiţiilor capabilităţii este că, în termeni generali, noţiunea se poate explicita prin trei factori distincţi: (1) capacitatea tehnică şi tehnologică corelată cu resursele existente, (2) pregătirea de luptă înţeleasă ca abilitate de acţiune şi (3) structura forţei sau, altfel spus, modalitatea de organizare şi concepţia de utilizare a resurselor de apărare.

Capabilităţile pentru apărare sunt esenţiale pentru securitatea naţională

Capabilităţile pentru apărare asigură îndeplinirea misiunilor fundamentale de apărare împotriva ameninţărilor majore de securitate. Acele ameninţări care pun în pericol integritatea teritorială, suveranitatea naţională şi capacitatea statului de a-şi promova şi proteja interesele oriunde este necesar în lume, în beneficiul propriilor cetăţeni şi în sprijinul aliaţilor.

În cazul Marii Britanii, Biroul Naţional de Audit relevă că ansamblul capabilităţilor militare trebuie să asigure îndeplinirea cerinţelor strategice care decurg din politica de apărare naţională şi sunt înscrise în Strategia de securitate naţională şi în Analiza strategică a apărării şi securităţii. Dezvoltarea noilor capabilităţi porneşte de la identificarea ameninţărilor strategice la adresa securităţii naţionale şi de la evaluarea continuă a capacităţii de combatere a acestor ameninţări. Atunci când apar decalaje semnificative între ameninţare şi capacitatea de răspuns se conturează necesitatea unei noi capabilităţi de apărare. Dacă ministerul decide dezvoltarea capabilităţii identificate, desemnează un Responsabil Senior dintr-o categorie de forţă pentru „supravegherea dezvoltării capabilităţii”. Procesul de dezvoltare presupune parcurgerea a opt faze, care includ achiziţia echipamentelor propriu-zise, instruirea personalului pentru utilizarea şi întreţinerea echipamentelor şi asigurarea infrastructurii necesare pentru susţinerea acestora.

Deficienţe endogene şi exogene în realizarea capabilităţilor de apărare britanice

La 30 septembrie 2019 se aflau în derulare 32 programe considerate „priorităţi de top”, grupate în cadrul Portofoliului proiectelor majore ale apărării. Costurile totale de achiziţie a echipamentelor, în proiecţie multianuală, erau de aproximativ 225 de miliarde de euro sau 1.000 de miliarde de lei, cam atât cât a fost PIB-ul României în 2019. Bugetul total al apărării în 2018 a fost în jur de 45 de miliarde de euro, Marea Britanie fiind al şaptelea stat din lume din perspectiva cheltuielilor militare.

Anvergura întregului sistem de dezvoltare a capabilităţilor de apărare decurge şi din volumul resurselor umane implicate. Ministerul Apărării britanic estimează că în jur de 20.000 de oameni, militari şi civili, participă direct la diversele faze ale procesului. Numărul total al personalului militar şi civil din Ministerul Apărării este de aproape 220.000 de oameni.

Auditul a stabilit prezenţa unui risc major determinat de timp. Pentru aproape o treime dintre cele mai semnificative capabilităţi se înregistrează întârzieri ale termenelor de livrare, unele foarte importante. Întârzierile nu reprezintă doar riscuri de natură managerială sau comercială. Acestea „pot afecta abilitatea Ministerului Apărării de a răspunde ameninţărilor la adresa securităţii naţionale”. Mai mult, persistenţa hiatusurilor conduce la „prelungirea utilizării capabilităţilor existente mult după expirarea duratei de viaţă, la costuri excesive”. Durata medie a întârzierilor se situează în jurul a 12 luni pentru realizarea Capabilităţii operaţionale iniţiale şi de 26 de luni pentru realizarea Capabilităţii operaţionale finale, în limbajul utilizat de NATO. Cu astfel de întârzieri se confruntă şi alte armate. De exemplu, Statele Unite înregistrau în 2018 o întârziere medie de 27 de luni pentru realizarea Capabilităţii operaţionale iniţiale în cazul a 82 dintre programele sale majore. Există mai multe cauze ale acestor deficienţe de timp. Cea mai importantă este livrarea cu întârziere sau incapacitatea de livrare a echipamentelor de către furnizori. Industria de apărare devine astfel o parte critică a problemei. În unele cazuri, menţionează raportul, „performanţa slabă a furnizorilor a persistat pentru mulţi ani şi a compromis capacitatea forţelor armate de operare a capabilităţilor livrate”. Furnizorii sunt preponderent firme britanice şi subsidiare britanice ale unor firme din străinătate.

Un alt risc important este de natură umană. Echipele de program ale Ministerului Apărării se confruntă cu „un deficit numeric şi de competenţe” atât la nivel de comandă, cât şi de execuţie. De exemplu, pentru o cincime dintre proiecte s-a constat un deficit de personal mai mare de 20%, în contextul mai general al carenţelor de calificare şi expertiză ale personalului participant. În mod specific, se remarcă o lipsă de personal ingineresc şi comercial şi o creştere a dependenţei de consultanţa externă. Mai mult, nici personalul de conducere nu este suficient, existând şi situaţii în care „aceeaşi persoană participă la mai multe proiecte”.

O notă specială se referă la minusurile procesului de instruire, în toate formele sale, fie aceasta organizată la producător, fie pe simulatoare, fie în câmpul operaţional. Cele mai relevante exemple includ programul gigant al avioanelor de luptă F-35 şi programul de UAV-uri Protector.

Aşa cum era de aşteptat, dintr-o astfel de analiză nu aveau cum să lipsească problemele de finanţare. Stabilitatea bugetară a fost afectată de regândirea continuă a priorităţilor şi obiectivelor de finanţare în interiorul programelor, între programe şi în afara acestora. Şi de data aceasta este relevant exemplul programului F-35 a cărui buget a fost afectat de realocarea fondurilor către finanţarea infrastructurii logistice a armatei. Mai mult, raportul de audit semnalează faptul că „întreg portofoliul de programe nu va putea fi susţinut financiar de guvernul britanic”.

O altă faţetă foarte interesantă a analizei surprinde situaţiile în care Ministerul Apărării a declarat îndeplinirea cerinţelor în diferite faze de dezvoltare a programelor, „fără ca performanţele să fi atins criteriile de acceptanţă sau fără ca testarea performanţelor să fi fost finalizată”. Procedurile de lucru ale ministerului permit astfel de „excepţii” pentru diferite motive, iar cel mai des s-a apelat la o formulare de tipul: „progresul este suficient de bun, chiar dacă nu au fost îndeplinite criteriile”. Cu toate acestea, raportul semnalează că asemenea derogări au condus la afectarea abilităţii armatei de a utiliza capabilităţile în acord cu scopul lor. Mai mult, pentru astfel de abateri de la cerinţe ar fi fost necesare planuri de soluţionare a neconformităţilor într-un timp dat, însă astfel de planuri nu au fost întocmite în majoritatea situaţiilor analizate. Asemenea situaţii sunt însoţite, uneori, şi de lipsa de claritate în formularea unor criterii de acceptanţă, care a mers până acolo încât au existat programe care au trecut de declararea capacităţii operaţionale finale cu „un număr semnificativ de probleme rămase nerezolvate”, aşa cum este cazul UAV-urilor.

Totodată, raportul lasă să se înţeleagă că există o tensiune între componenta operativă şi cea de dezvoltare a capabilităţilor. Presiunea „ritmului pe care îl cunoaşte progresul tehnologic şi evoluţia naturii ameninţărilor” face ca structurile luptătoare să considere că „actualul proces de achiziţii nu mai este potrivit scopului său”. Consecinţa sistemică ar fi aceea că ministerul „încurajează o cultură de supraevaluare sau opacizare a nivelurilor atinse de dezvoltarea capabilităţilor”. Se pare că structurile operaţionale doresc ca achiziţia de noi capabilităţi să aibă loc mai rapid prin „modificarea modelului de business” şi prin „asigurarea unei mai mari flexibilităţi a rutelor de achiziţii pentru noile tehnologii”. Această ultimă sintagmă ar presupune introducerea pe ciclul de viaţă a unui proces continuu de upgrade, cerinţă care va face inoportună fragmentarea procesului prin praguri de certificare existentă în prezent. Riscul care apare este de generalizare a unei tendinţe de „declarare prematură a realizării capabilităţii sau de a face incert nivelul la care se găseşte capabilitatea la un moment dat”, cu consecinţe evidente în capacitatea operaţională reală a structurii de forţe.

Lecţii de învăţat pentru toată lumea

Scopul dezvoltării şi utilizării capabilităţilor militare decurge din necesitatea îndeplinirii obiectivelor strategice naţionale. O capabilitate militară nu este o „simplă piesă de echipament”, fie acesta şi un tanc. O capabilitate este „un tanc, deservit de un echipaj instruit, care poate comunica cu alte tancuri pe câmpul de luptă, care poate angaja ţintele identificate şi poate fi întreţinut şi reparat pe parcursul întregului ciclul de viaţă”.

Capabilităţile militare trebuie să corespundă cerinţelor strategice ale politicii de apărare, stabilite în strategia de securitate naţională şi descrise în documentele de planificare integrată ale apărării. Dezvoltarea capabilităţilor militare decurge dintr-un proces continuu de identificare şi estimare a ameninţărilor majore şi a potenţialului real de a face faţă acestor ameninţări. La apariţia unor dezechilibre între ameninţare şi capacitatea de răspuns este necesară o decizie care să conducă fie la dezvoltarea unei capabilităţi noi pentru eliminarea decalajului, fie la asumarea şi tolerarea riscului de securitate creat de prezenţa ameninţării. Adoptarea primului tip de decizie, nu înseamnă în niciun caz că ameninţarea va dispărea. Aceasta va presupune intrarea pe lungul drum al dezvoltării unei noi capabilităţi, fără a avea însă certitudinea ajungerii la destinaţia scontată. De aceea, evaluarea şi feedback-ul în toate fazele procesului de dezvoltare şi utilizare a unei capabilităţi joacă un rol esenţial. Din cauza faptului că, de multe ori, acestea sunt formale sau, şi mai rău, lipsesc cu desăvârşire, se conturează o vulnerabilitate critică în asigurarea potenţialului real de apărare naţională. Este nevoie de multă obiectivitate, onestitate şi dialog constructiv pentru găsirea de soluţii şi nu pentru vânarea de vinovaţi, ca parte a efortului depus de toate părţile implicate pentru ca o capabilitate să devină şi să rămână eficientă în realizarea scopului său.

Industria de apărare reprezintă un element critic în procesul de realizare a capabilităţilor de apărare. Indiferent dacă furnizorii de echipamente militare şi mentenanţă sunt autohtoni sau din străinătate, slaba sau lipsa capacităţii reale de îndeplinire a obligaţiilor contractuale induc riscuri majore. Acestea decurg dintr-o serie de factori care antrenează consecinţe pe întreg lanţul de responsabilităţi şi activităţi pentru atingerea potenţialului de apărare. Printre factorii recurenţi se pot găsi deficitul de capacităţi şi competenţe sau carenţele sistemelor de asigurare a calităţii, care sunt determinate, la rândul lor, de lipsa de predictibilitate şi de continuitate a contractelor pe o piaţă atât de specifică cum este cea de armament.

Dezvoltarea capabilităţilor este afectată sistemic de lipsa coerenţei coordonării şi insuficienţa resurselor alocate. Totodată, durata mare şi foarte mare a programelor majore determină cronicizarea instabilităţii componenţei echipelor de proiect. Pe acest fond, nivelul de pregătire a membrilor echipelor de proiect suferă, de cele mai multe ori acumularea de expertiză nefiind suficient susţinută cu oameni, timp şi resurse financiare. Pe de altă parte, deficitul de cunoaştere internă nu este suficient suplinit cu servicii de consultanţă. La rândul său, consultanţa şi-a dezvoltat abilitatea de a îmbrăca în forme foarte atractive rezultate nu la fel de consistente pe fond.

Ca o concluzie, realizarea unei noi capabilităţi pentru apărare reprezintă un demers extrem de complex şi anevoios, marcat de numeroase puncte critice şi expus la o multitudine de neajunsuri, care de cele mai multe ori se pot transforma în vulnerabilităţi şi riscuri semnificative în atingerea scopului propus. Nu trebuie uitat sau neglijat niciodată scopul fundamental, acela de îndeplinire a misiunilor de apărare naţională. Costurile implicate sunt foarte mari şi, de aceea, practica a dovedit aproape întotdeauna că nu pot fi susţinute de bugetele guvernamentale în ritmul şi la volumul înscrise în documentele de planificare. De cele mai multe ori, consecinţa este aceea că în jurul şi în interiorul unui program major de dezvoltare a unei capabilităţi de apărare apar tensiuni de natură politică, economică, tehnică, tehnologică şi umană. Toate acestea reprezintă atât cauze, cât şi efecte pentru o multitudine de deficienţe care, câteodată, pun sub semnul întrebării chiar finalitatea şi utilitatea investiţiilor uriaşe în apărarea naţională. Cu atât mai mult în perioade de criză majoră non-militară, aşa cum este şi această pandemie cu care se confruntă în prezent întreaga societate umană.

Rămâne de văzut care va fi măsura în care inamicul invizibil SARS CoV-2 va îngenunchea şi capacitatea de apărare naţională, prin grevarea bugetului apărării de fondurile absolut necesare pentru realizarea şi menţinerea capabilităţilor esenţiale de securitate şi apărare. Ceea ce pare o certitudine este că, de data aceasta, buturuga mică nu va putea fi ocolită.