09 august 2018

Siguranţa nu are preţ, dar securitatea costă

Stefan Danila

Apărarea trebuie să îşi aibă costul ei, acceptat şi asumat politic, transparent şi cu bună credinţă. Cheltuielile din apărare, deloc neglijabile, pot mişca o parte a economiei sau pot duce o ţară la faliment. Bugetul de 2% din PIB nu este un cec în alb, din care se fac doar cumpărături. Pregătirea personalului costă, la fel cum infrastructura are nevoie de reparaţii şi modernizare. Sustenabilitatea structurii de forţe trebuie să fie validată de o analiză strategică a apărării şi de revizii periodice ale acesteia. Într-o perioadă în care totul se cuantifică, onestitatea şi credibilitatea contează tot mai mult în Alianţă.

Sursă foto: Mediafax

Bugetul apărării - condiţionare externă sau nevoie naţională?

Securitatea, condiţie primară pentru siguranţa oricărei activităţi sociale, a identităţii sau chiar a existenţei, presupune la rândul ei resurse şi acţiuni care incumbă costuri. Eficienţa rezultă din utilizarea optimă a resurselor şi îndeplinirea scopului propus. Totul pare simplu, într-o logică elementară. Iar rezultatul ar fi o însumare simplă de mai multe cheltuieli. Aritmetică primară, cu calcule simple, uşor de făcut de către oricine. Cu toate acestea, discuţiile pe tema bugetului pentru apărare continuă de ani buni, ultimul summit NATO fiind elocvent în această privinţă. Aceasta pentru că se încearcă o echilibrare corectă a contribuţiilor statelor membre la securitatea comună. Aproape ca un principiu comunist, de la fiecare după posibilităţi. S-a vorbit, chiar s-a convenit informal încă din 2012 (cina informală a miniştrilor apărării, Chicago), că 2% din GDP-Global Domestic Product (Produsul Intern Brut) ar fi o contribuţie relevantă şi corectă la efortul aliat. Unii au acceptat şi au adoptat rapid soluţia, în special cei care au o capacitate proprie irelevantă în comparaţie cu ameninţările cărora ar trebui să le facă faţă. Alţii, mai bine poziţionaţi, dar şi cu o economie mai puternică, au încă reţineri în creşterea cheltuielilor, pe care mulţi din proprii cetăţeni le consideră inutile. Apoi, la sfârşitul summitului de la Bruxelles, apare o altă cifră, 4, tot ca procent din GDP, care ar reflecta şi mai bine, şi mai corect efortul fiecăruia.

Ministrul german ripostează, bine argumentat, cu trimitere la materializarea sumelor, la ceea ce se doreşte de fapt. Capabilităţi, participare la misiuni, implicare cu trupe şi echipamente. Avertisment bine plasat privind o posibilă reducere a participării la Operaţiunea Resolute Support. Urmat de o idee şi mai îndrăzneaţă, dreptul de a avea arme nucleare.

În România, problema bugetului pentru apărare a fost, în mare parte rezolvată, obţinându-se un acord politic, nevalidat printr-o lege (ca în Polonia), prin care s-a stabilit alocarea a 2% din PIB în fiecare an, cel puţin până în 2026. Este un pas însemnat, pe care se bazează documentele de planificare a apărării. Sau, cel puţin, aşa ar trebui să fie.

Prea puţin s-a vorbit despre proiecte concrete, despre modul în care se cheltuie acest buget. Se discută foarte mult despre programe de achiziţii, despre contracte cu sume importante, despre industria de apărare, despre offset, investiţii şi locuri de muncă. Totul pare clar, simplu şi coerent. Dar...

Să vedem mai întâi, pe scurt şi foarte simplificat, care ar fi cheltuielile pentru apărare sau de unde rezultă costurile apărării.

Principalele categorii de cheltuieli; cele mai importante sunt cele cu resursa umană

În primul rând, orice armată are oameni, resursa umană. Aşadar, primele cheltuieli sunt cu personalul – salarii/solde, diurne, îndemnizaţii, sporuri, prime, pensii, ajutoare sociale şi compensaţii. Apoi sunt cheltuielile de întreţinere a infrastructurii, a tehnicii, a echipamentelor existente. Există şi infrastructură şi tehnică în conservare, utilizabilă la război. Şi acestea necesită întreţinere periodică. Pentru siguranţă, dar şi pentru că există reguli şi standarde, sunt prevăzute stocuri. Acestea ar trebui să menţină capacitatea operaţională a unităţilor pentru anumite perioade de timp, mai lungi sau mai scurte. Aceste stocuri trebuie constituite şi refăcute periodic, dar şi depozitate, ceea ce presupune alte cheltuieli.

Infrastructura are o perioadă de viaţă definită, ca şi lucrările obligatorii ce trebuie realizate pentru siguranţă. După un timp, unele clădiri trebuie demolate, altele trebuie reparate sau modernizate, altele construite. Aşadar, alte cheltuieli. Ultimele două categorii sunt cu atât mai mari cu cât, aproape zece ani, lucrările necesare, de reparaţie sau de construcţie nu s-au făcut la timp.

Fiecare militar trebuie să se pregătească pentru misiune, astfel încât să utilizeze eficient echipamentele la dispoziţie, armamentul, precum şi structura din care face parte. De la tragerile cu arma, la zborul cu avionul sau ieşitul în larg, aceste activităţi presupun consumuri, presupun costuri. Pentru fiecare tip de misiune corespunzător doctrinei fiecărei categorii de forţe sunt necesare programe distincte de instrucţie, ceea ce înseamnă costuri asociate ce se cumulează.

Catalogul de costuri, şansa de a şti costul apărării

Un domn ministru de finanţe mă întreba la începutul anului 2011 cât costă o brigadă. I-am răspuns că are un cost variabil. Funcţie de tipul de brigadă, înzestrare, nivel de pregătire, tipuri de misiune, nivel de reacţie. A insistat: „bine, bine, dar, cam cât?”

Am cerut întocmirea unui „Catalog de costuri”, detaliat astfel încât să poată fi identificat fiecare element. S-a realizat. Nu aşa cum aş fi vrut, cu legătură implicită la orice document de planificare, dar există. Cu ajutorul său se poate afla cât costă o structură de forţe, funcţie de misiunile stabilite, numărul de oameni şi echipamentele disponibile. Există, desigur şi factori aleatorii, dar o imagine de ansamblu se poate construi.

Achiziţiile de echipamente sunt importante, mai ales atunci când la vechimea tehnicii se adaugă incompatibilitatea cu dotările aliaţilor. Nevoile sunt mari, la toate categoriile de forţe, greu de prioritizat. Orice achiziţie presupune un proces de operaţionalizare care durează, de cele mai multe ori, ani. Desigur, achiziţiile trebuie să aibă în vedere întreg ciclul de viaţă, să fie monitorizate de la momentul recepţiei până la scoaterea din funcţiune şi casarea sau revalorificarea bunurilor. Ar trebui!

Mai sunt şi alte cheltuieli, care sunt evidenţiate în documentele contabile ale unităţilor militare, până la nivel de Direcţie Financiară.

Finanţarea insuficientă, în condiţiile asumării unor obligaţii ambiţioase

Bugetul insuficient presupune ca unele cheltuieli să fie reduse. Nu pentru că activitatea ar avea un alt cost, ci pentru că banii din puşculiţă nu sunt suficienţi. E greu să împarţi din ce în ce mai puţin la acelaşi număr de solicitări. Mai ales când nici nu poţi să decizi la ce renunţi. Pentru că nu îţi poţi permite să renunţi la nimic. Mai ales atunci când sunt asumate obligaţii internaţionale. Multe dintre ele erau greu sau imposibil de îndeplinit chiar în  momentul asumării, dar atunci optimismul era mare, criza nu apăruse.

Participarea în misiuni a fost prioritară, iar complexitatea acestora şi nivelul de risc au presupus eforturi suplimentare. Să ne amintim că în 2007 s-a realizat misiunea din Ţările Baltice cu avioane de MiG-21 LanceR, deşi bugetul a fost redus din 2006, atunci când se făcea instruirea!

Normele de consum nu puteau fi modificate, aşa că s-a redus din activităţi. Nu s-au mai făcut unele reparaţii, s-a mărit numărul de ore între revizii, s-a redus numărul exerciţiilor, al orelor de zbor, al ieşirilor în larg, paraşutărilor şi scufundărilor, al tragerilor, aproape s-au anulat toate achiziţiile. Completarea stocurilor a devenit un lux. Proiectele de infrastructură, construirea de baze militare pe modelul celorlalte state membre NATO şi renunţarea la cazărmile ce amintesc de perioada sovietică a devenit un vis irealizabil.

Finanţarea reparaţiilor capitale, esenţa funcţionării industriei româneşti de apărare

Paradoxul constă în faptul că menţinerea în funcţiune a tehnicii vechi presupune, totuşi, cheltuieli, funcţionarea în cazărmile vechi, urâte şi improprii secolului XXI înseamnă cheltuieli. În timp ce fondurile pentru mentenanţa tehnicii au ajuns aproape de zero, se inventa „şomajul tehnic”. La recentul bilanţ al ministerului economiei, menţinerea acestui obicei de a plăti pentru nemuncă este prezentată ca o realizare!

La evaluarea activităţii armatei din 2011, de la începutul anului 2012, a fost semnalat pericolul şi dificultatea menţinerii în funcţiune a tehnicii existente, aşa veche, cum era (în mare parte, aceeaşi de acum!). La mijlocul anului 2012, situaţia a devenit atât de critică, încât a fost prezentată CSAŢ. În anul următor s-a aprobat un plan care presupunea creşterea graduală a finanţării apărării, astfel încât din 2015 ar fi trebuit să se aloce 2% din PIB. Acesta a fost motivul pentru care principala solicitare venită la începutul anului 2015 din partea armatei către noul preşedinte a fost de a obţine acel buget, mult promis.

La prima vedere, o creştere a finanţării pare a rezolva totul. Dar nu e suficient. E nevoie de timp, dar şi de o bună planificare. Insist să spun că, mai mult decât orice e necesară o radiografie corectă, o evaluare a ceea ce avem, în mod real. În mare parte această situaţie există, dar trebuie actualizată cu obiectivitate şi pragmatism, fără teamă. Mai trebuie ceva, decizia politică privind mărimea, organizarea, amplasarea (distribuţia geografică), nivelul de reacţie şi misiunile pentru care trebuie să fie pregătită structura de forţe armate. Funcţie de aceasta sau în paralel se definesc şi participările la proiecte care înseamnă capabilităţi comune, în special de nivel strategic, pe care nu ni le putem permite unilateral.

Banii pentru apărare se cheltuiesc uşor, dar contează ceea ce rămâne, cu consecinţe pentru viitor. Investiţiile nu presupun doar achiziţii de echipamente, care ar putea să ruginească uitate, după un timp, ci şi infrastructura necesară pentru păstrarea şi repararea acestora, facilităţile pentru personal, pregătirea, calificarea şi certificarea personalului, a instructorilor şi evaluatorilor, precum şi alte cheltuieli conexe, cum ar fi cheltuielile de mentenanţă, care presupun proces tehnologic şi piese de schimb.

Achiziţiile de echipamente militare - investiţii strategice

Programul de înzestrare cuprinde nevoile armatei, aşa cum au fost ele evaluate, negociate şi aprobate. Despre cum se pot prioritiza aceste achiziţii, cu altă ocazie.

Deoarece achiziţiile de echipamente militare sunt considerate „sensibile”, inclusiv Directiva europeană privind achiziţiile le consideră subiect diferit. Acestea pot fi făcute prin proceduri speciale sau prin acorduri guvern la guvern. La fiecare achiziţie majoră trebuie avut în vedere: care este modificarea (articolul/prevederea/paragraful) din acordul bilateral care garantează mai multă securitate şi/sau care este avantajul economic al achiziţiei. De regulă, cel care vinde se obligă să contribuie prin investiţii proprii sau prin atragere de investiţii la crearea unor „generatoare de fonduri”. Adică facilităţi industriale de producţie, pentru bunuri care au desfacerea garantată prin brand, sau desfacerea unor produse din economia statului cumpărător pe pieţele vânzătorului. La o achiziţie de un miliard de euro, compensaţia în investiţii trebuie să permită achiziţia fără eforturi financiare, adică o compensaţie ce poate depăşi chiar dublul preţului echipamentului.

A face o achiziţie de corvete cu argumentarea (condiţionarea) unui offset care constă în repararea fregatelor este o glumă, o neînţelegere sau ceva mai mult. De asemenea, a gândi modernizarea unui avion cu forţe proprii, fără a avea tehnologia necesară şi fără nicio perspectivă de a-l comercializa, nu este o soluţie de lăudat.

Apartenenţa la NATO ne-a deschis accesul către tehnica militară de vârf, majoritar produsă în SUA. Dar există şi programe europene de dezvoltare a unor echipamente, unele chiar concretizate în produse testate şi validate. ( http://www.occar.int/). Anul trecut s-a declarat susţinerea iniţiativei PESCO. Ce înseamnă aceasta veţi afla din analizele noastre. Un rezultat al acestei idei este finanţarea comună a unor proiecte în domeniul apărării. Adică o contribuţie naţională suplimentară la fondurile europene. Există şi un mecanism de eligibilitate pentru a beneficia de aceste fonduri. Vom încerca să îl explicăm cu altă ocazie. Deocamdată, dăm, nu luăm!

Cu toate acestea, cu mare încredere în puterea noastră de creaţie şi, mai nou a unor companii care au sesizat „oportunitatea”, dorim să proiectăm ceva ce nu s-a mai văzut, un blindat cu cea mai mare protecţie, care să înoate şi, cine ştie, poate chiar să zboare! Unde se duc cu adevărat banii?

Obiectivele se stabilesc şi se ajustează în funcţie de posibilităţi. Avem obiective?

Asumarea sau transmiterea de noi misiuni sau de noi obiective, în condiţiile în care nu este foarte clar dacă bugetul existent este suficient pentru necesarul rezultat din programele aprobate, în derulare, ar putea duce la debalansarea bugetului pe termen lung. Ambiţiile ar trebui să fie construite din aproape în aproape, pornind de la finalizarea obiectivelor stabilite anterior.

Calculul sustenabilităţii trebuie să fie prima condiţie în validarea oricărei activităţi cu impact pe termen mediu şi lung. Un efort de moment poate fi asumat funcţie de situaţie, dar unul permanent sau pe termen lung înseamnă introducerea costurilor în planuri, echilibrarea cheltuielilor, renunţări sau majorări credibile de buget.

Obiectivele stabilite prin Strategia Naţională de Apărare sunt ambiţioase, dar pot fi îndeplinite? A evaluat cineva şi costurile?

Apariţia unor noi idei, cu impact asupra bugetului apărării, ar trebui, conform legii, să fie validate, cel puţin de CSAŢ. Deoarece unele exced sau nu sunt explicit stabilite în doctrine, care detaliază misiunile? din Constituţie, decizia privind modificările din structura organizaţională a armatei ar trebui să fie luată la nivelul Parlamentului. Întrucât, de-a lungul timpului, din cauze şi în circumstanţe diverse au fost aduse mai multe modificări actualei structuri de forţe, o revizuire a acesteia ar fi necesară. Revizuirea presupune constatare, evaluare şi decizie. Se poate confirma actuala structură sau se poate stabili alta. Conform nevoilor misiunilor, dar şi sustenabilă.

Fiecare activitate socială presupune un anumit cost sau o serie de acţiuni care implică resurse, a căror cuantificare înseamnă, până la urmă costuri. Directe sau indirecte, uşor sau mai puţin uşor de identificat şi contabilizat, aceste costuri relevă în final efortul pe care îl presupune realizarea acelei activităţi.

Într-o perioadă în care totul se cuantifică, apărarea trebuie să îşi aibă costul ei, acceptat şi asumat politic, transparent şi cu bună credinţă. Onestitatea şi credibilitatea în Alianţă par să se bazeze tot mai mult pe corectitudinea din actele contabile.