Preşedinţia Consiliului Uniunii Europene – ce poate face România pentru îmbunătăţirea nivelului de securitate internă al Uniunii

Aşa cum am menţionat în precedentul articol, vom continua să trecem în revistă celelalte priorităţi asumate de Preşedinţia română a Consiliului Justiţie şi Afaceri Interne, concentrându-ne astăzi atenţia asupra unuia dintre subiectele cele mai sensibile care, de-a lungul ultimilor ani,  a reprezentat cea mai mare provocare la adresa securităţii interne a Uniunii Europene.
Reiterăm faptul că menţinerea unei Europe sigure, reprezintă ce-l de-al doilea dintre cele patru obiective prioritare ale agendei de lucru a Preşedinţiei române, aşa cum rezultă din documentul de poziţie elaborat de Departamentul Afaceri Europene al MAE, în cadrul căruia, gestionarea eficientă şi durabilă a migraţiei constituie o preocupare majoră şi în acelaşi timp, o continuare a obiectivului asumat în mandatul actual de Preşedinţia austriacă, respectiv “securitate şi luptă împotriva migraţiei ilegale”.

Criza migraţiei ilegale şi efectele acesteia
Criza migraţiei pe teritoriul UE s-a declanşat efectiv în anul 2015 când, potrivit datelor oficiale, cca 1,8 milioane de migranţi au intrat ilegal pe teritoriul UE, din care 1,26 milioane de persoane au depus cereri de azil în statele membre. Afluxul de migranţi a continuat şi în 2016 când numărul celor intraţi ilegal a fost de 511.000, dar cel al solicitanţilor de azil a fost de 1,02 milioane, 30% dintre aceştia constatându-se că au depus anterior o cerere de azil într-un alt stat membru.
În anul 2017, numărul intrărilor ilegale pe teritoriul UE a scăzut la 205.000 de persoane dar, ca efect al migraţiei secundare, numărul solicitărilor de azil a fost de 650.000.
Anul acesta s-au conturat 3 culoare principale de intrare pe teritoriul UE, respectiv culoarul Mediteranei de Est cu destinaţie Grecia (18.700 de migranţi ilegal), culoarul Mediteranei Centrale cu destinaţie Italia (19.800) şi culoarul Mediteranei de Vest cu destinaţie Spania (28.600).
Se constată aşadar un trend descendent al migraţiei ilegale, dar se resimt, încă, destul de puternic efectele dăunătoare ale acestui flagel.
Unul dintre efectele cele mai dăunătoare pentru prezentul şi viitorul UE l-a constituit pierderea încrederii cetăţenilor în capacitatea instituţiilor UE de a gestiona această situaţie. Pe acest fond, generat şi de sentimentele negative ale cetăţenilor UE provocate de fenomenul migraţiei, asociat îndeobşte cu dezordinea şi insecuritatea, partidele populiste, naţionaliste, au reuşit să acceadă la putere în multe ţări ale UE, unele cu tradiţii democratice vechi. Aceste partide promovează slogane naţionaliste, anti-europene şi se declară făţiş împotriva principiilor care stau la baza blocului comunitar, ceea ce creează serioase dificultăţi în găsirea unor soluţii viabile şi de durată privind gestionarea migraţiei.
Nu trebuie pierdut din vedere faptul că numărul fără precedent de migranţi ilegali a determinat constituirea unor reţele internaţionale de trafic de migranţi care, în goana după câştig cu orice preţ, au folosit ambarcaţiuni improprii, pe care le-au supraîncărcat, astfel încât multe dintre acestea s-au scufundat. Numărul mare al pierderilor de vieţi omeneşti (5143 în 2016, 3116 în 2017 şi 1549 în acest an) şi condiţiile inumane pe care cei mai mulţi dintre migranţii ilegali au trebui să le suporte pe durata călătoriei au generat adevărate crize umanitare, punând adesea sub semnul întrebării principiile pe care se bazează funcţionarea UE.
Migraţia secundară, în interiorul UE reprezintă un alt factor extrem de dăunător şi care a generat numeroase tensiuni la nivelul unor state membre, determinându-le chiar să reintroducă controalele la frontierele interne ale Spaţiului Schengen, fapt ce a afectat semnificativ libertatea de circulaţie a persoanelor şi mărfurilor.
Nevoia revizuirii Sistemului European Comun de Azil (SECA), respectiv a pachetului de şapte directive UE care îl compun, se datorează aşadar, pe de o parte, afluxului migraţionist fără precedent pe teritoriul UE, iar pe de altă parte, împărţirii inegale a responsabilităţilor în acest domeniu între statele membre.
Reforma SECA se află pe agenda Preşedinţiei austriece a Consiliului UE, care şi-a propus la început de mandat să finalizeze acest demers. Evoluţia ulterioară a lucrurilor a demonstrat însă existenţa unor piedici serioase privind ajungerea la un consens asupra principiului împărţirii responsabilităţii între statele membre (burden sharing) în gestionarea migraţiei, care reprezintă esenţa modificărilor Regulamentului Dublin, astfel încât acest dosar nu va fi cu certitudine finalizat până la sfârşitul mandatului actualei preşedinţii.
Pentru o mai bună înţelegere a mecanismelor prin intermediul cărora se doreşte a fi gestionată migraţia ilegală în interiorul UE, vom prezenta în cele ce urmează noile reguli ce se intenţionează a fi introduse, insistând pe acelea care considerăm că vor aduce o valoare adăugată procesului în sine.
Reforma SECA, în abordarea Comisiei Europene, se concentrează pe 3 piloni ai actualei politici comune de azil şi anume:
- introducerea unui mecanism just privind reglementarea responsabilităţilor în procedurile de azil (Regulamentul Dublin III);
- armonizarea standardelor privind procedurile şi tratamentul migranţilor, în scopul diminuării migraţiei secundare;
- întărirea capacităţii  operaţionale a agenţiei de profil şi eficientizarea instrumentelor de lucru existente.

Revizuirea Regulamentului Dublin
Sistemul Dublin a fost stabilit pentru prima dată în anul 1990 şi modificat ulterior în 2003 şi 2013, scopul acestuia fiind de a  identifica un singur stat membru responsabil pentru soluţionarea cererii de azil.
Procedura se bazează pe câteva criterii, printre care acela al statului de primă intrare pe teritoriul UE. În practică, aceasta înseamnă că un număr redus de state membre aflate la frontiera externă a UE (Grecia, Italia, Spania) sunt responsabile pentru soluţionarea majorităţii solicitărilor de azil.
Reforma actualului Regulament Dublin III îşi propune să realizeze un sistem echitabil privind determinarea statelor membre responsabile pentru examinarea aplicaţiilor de azil, amendamentele majore vizând, în esenţă, următoarele aspecte:
- criteriul privind determinarea responsabilităţii. Pe lângă principiul responsabilităţii pentru procesarea cererii de azil a statului membru în care a intrat prima oară pe teritoriul UE, un alt criteriu relevant îl reprezintă legăturile de familie. Noua propunere extinde noţiunea de familie şi la fratele sau fraţii aplicantului sau la relaţiile de familie (soţ, soţie, copii) care s-au format după părăsirea statului de origine, dar înainte de intrarea pe teritoriul unui stat membru UE.
- regulile şi limitele în timp privind soluţionarea aplicaţiilor de azil şi a procedurilor de readmisie. Amendamentele pe acest palier îşi propun să accelereze procedurile de azil şi să prevină proceduri repetate în state diferite, impunând obligaţii pentru aplicanţi şi consecinţe pentru nerespectarea acestor obligaţii.
- introducerea unui mecanism corectiv de alocare între statele membre, atunci când un stat membru se confruntă cu un număr disproporţionat de aplicaţii de protecţie internaţională.
- numărul de aplicanţi pentru care o ţară membră poate fi responsabilă să fie determinat prin indicatori de referinţă clari, respectiv numărul populaţiei şi Produsul Intern Brut (PIB). Mecanismul de corecţie va fi declanşat dacă numărul real al aplicanţilor este cu 50% mai mare decât numărul stabilit prin indicatorii de referinţă menţionaţi anterior. În acest caz, noile aplicaţii vor fi alocate altor state membre unde numărul aplicaţiilor este sub cel stabilit prin indicatorii de referinţă, pe baza unui regulament adiacent.
Proiectul de modificare a actualului Regulament Dublin permite statelor membre să se abţină temporar de a participa la mecanismul corectiv, impunând totodată obligaţia acestora de a achita o contribuţie de solidaritate în valoare de 250.000 de Euro per aplicant, către statele membre determinate responsabile pentru procedura de azil.
În context, trebuie menţionat faptul că în noiembrie 2017, Parlamentul European a aprobat un document de poziţie privind principiile reformei SECA, compatibil cu propunerile Comisiei, acestea fiind următoarele:
- ţara de intrare pe teritoriul UE nu va mai fi în mod automat responsabilă de procesarea aplicaţiei de azil;
- toate statele membre ar trebui să accepte împărţirea echitabilă a responsabilităţilor privind găzduirea solicitanţilor de azil;
- acele state membre care refuză, pot pierde fondurile europene.
Comisia propune de asemeni stabilirea unui cadru de relocare permanent în interiorul UE, care să înlocuiască actualele scheme de relocare ad-hoc. Acest plan, adoptat la fiecare 2 ani, ar urma să stabilească numărul maxim de persoane în nevoie de protecţie internaţională care să poată fi admis pe teritoriul UE, contribuţia statelor membre la acest număr şi ariile geografice prioritare de provenienţă ale acestor persoane.
Aşa cum este cunoscut de altfel, negocierile privind reforma Regulamentului Dublin au stagnat din cauza opoziţiei ferme a Grupului de la Visegrad (Republica Cehă, Ungaria, Polonia şi Slovacia) privind acceptarea mecanismului corectiv de redistribuire a migranţilor în rândul statelor membre, iar ultimele două Consilii Europene nu au adus niciun progres în această privinţă. În acelaşi timp, prevederea privind extinderea noţiunii de familie întâmpină o opoziţie serioasă din partea Ministerului de Interne al Germaniei.

Armonizarea procedurilor şi standardelor în domeniul azilului
În esenţă, modificările aferente acestui pachet format din 3 directive, respectiv Directiva privind procedurile de azil, Directiva de calificare şi Directiva privind condiţiile de recepţie, se referă la:
- înlocuirea actualei directive cu un regulament care să stabilească proceduri comune privind protecţia internaţională şi să realizeze o interpretare uniformă a cadrului normativ, înlăturând astfel diferenţele semnificative privind rata acceptanţei între statele membre UE. De exemplu, în raport cu media europeană de acceptanţă de 68%, Polonia şi Ungaria au o rată de acceptanţă de doar 8,4% în timp ce Olanda are o rată de acceptanţă de 72%.
- standarde clare privind procedurile şi condiţiile de recepţie. Potrivit acestora, aplicanţii vor avea dreptul la îngrijiri medicale şi la condiţii de viaţă demne.
- integrarea şi accesul pe piaţa muncii – limita de timp pentru accesul pe piaţa muncii va fi redusă de la 9 luni de la depunerea aplicaţiei, la 6 luni.
- libertatea de mişcare. Beneficiarii de protecţie internaţională se vor bucura de libertatea de mişcare pe teritoriul statului membru care le-a acordat protecţia, dar nu au dreptul la reşedinţă într-un alt stat membru.
- obligaţii şi sancţiuni. Conform noilor propuneri, statele membre pot refuza protecţia dacă solicitanţii de azil nu respectă obligaţiile impuse.
Noile propuneri prevăd de asemeni urgentarea procedurilor pentru returnarea persoanelor care au emigrat ilegal în UE provenind din state terţe sigure, neavând astfel nevoie de protecţie internaţională.
Acest pachet legislativ se află deja pe agenda de lucru a Consiliului JAI şi problemele întâmpinate pe parcursul negocierilor nu par să fie insurmontabile.

Îmbunătăţirea capacităţilor instituţionale şi operaţionale în domeniul gestionării migraţiei
Una din propunerile Comisiei în această privinţă este transformarea actualului Birou European de Sprijin Pentru Azil (European Asylum Support Office – EASO) în Agenţia Europeană pentru Azil, după modelul Frontex sau Europol. Aceasta ar urma să aibă competenţe sporite în domeniul asigurării convergenţei privind evaluarea aplicaţiilor de protecţie internaţională şi să furnizeze asistenţă tehnică şi operaţională statelor membre.
Cea de-a doua inţiativă legislativă vizează îmbunătăţirea sistemului EURODAC. Acesta este în fapt, o bază de date care conţine impresiunile digitale ale migranţilor ilegali şi solicitanţilor de azil care au fost înregistraţi pe teritoriul UE şi al ţărilor asociate. În practică, prin sistemul EURODAC se verifică dacă un solicitant de azil a depus anterior o cerere de azil într-un alt stat membru sau dacă a fost anterior arestat pentru intrarea ilegală pe teritoriul UE. În acest mod, sistemul ajută la implementarea Regulamentului Dublin şi respectiv la determinarea statului membru responsabil pentru soluţionarea cererii de azil.
Iniţiativa Comisiei vizează îmbunătăţirea sistemului prin colectarea şi a altor date, inclusiv a imaginii faciale, extinderea scopului acestuia, incluzând şi cetăţenii statelor terţe care stau ilegal pe teritoriul UE, fără a solicita acordarea azilului, precum şi simplificarea utilizării sistemului de către agenţiile de aplicare a legii.
Trebuie menţionat faptul că pe acest palier, al îmbunătăţirii capacităţilor instituţionale şi operaţionale în gestionarea migraţiei, există deja un larg consens al statelor membre faţă de propunerile avansate de comisie, astfel încât adoptarea pachetului legislativ ar putea să se facă până la sfârşitul acestui an şi deci, să nu impacteze Preşedinţia română.
Cu certitudine însă, modificarea Regulamentului Dublin III conform propunerilor Comisiei, agreate de principiu de Parlamentul European, dar şi de o mare majoritate a statelor membre, nu se va finaliza în acest an, în principal datorită opoziţiei ferme a Grupului de la Visegrad privind mecanismul de împărţire a responsabilităţilor.
Se întrevăd aşadar două scenarii, din care cel mai plauzibil este o reformă parţială a SECA ce ar viza adoptarea pachetului privind procedurile de azil, calificare şi condiţiile de recepţie, respectiv a pachetului privind îmbunătăţirea capacităţilor instituţionale şi operaţionale în gestionarea migraţiei. În acest caz doar pachetul privind revizuirea Regulamentului Dublin III ar urma să fie preluat şi dus mai departe de Preşedinţia română, ceea ce ar constitui o imensă provocare pentru aceasta.
Cel de-al doilea scenariu ar fi acela ca, din dorinţa de a realiza o reformă completă a SECA, întregul pachet de şapte propuneri legislative să fie translatat către noua Preşedinţie a României, ceea ce va complica şi mai mult lucrurile pe durata mandatului acesteia.
Nu trebuie pierdute din vedere nici celelalte dosare legislative aflate pe agenda Consiliului JAI, respectiv Regulamentul privind utilizarea Sistemului de informaţii Schengen pentru returnarea resortisanţilor ţărilor terţe aflaţi în şedere ilegală, Propunerea de Directivă Blue Card privind intrarea şi rezidenţa pe teritoriul UE a lucrătorilor cu înaltă calificare, care de asemeni este momentan blocată, precum şi Directiva privind Sistemul European de Informaţii şi Autorizare (ETIAS) care este un sistem automat creat pentru identificarea riscurilor asociate unei persoane exceptate de la viză, care călătoreşte în Spaţiul Schengen.
Trebuie însă luat în considerare faptul că, din cauza alegerilor parlamentare europene, perioada efectivă de lucru cu Comisia va fi de doar cca 3 luni, aşa încât activitatea în grupurile de lucru trebuie să fie extrem de dinamică. În acelaşi timp, liderul român al Grupului de lucru (Working Party) pentru azil va trebui să aibă o foarte bună cunoaştere a propunerilor legislative, cooperând activ cu omologul său austriac şi să posede abilităţi de negociere adecvate rolului important pe care îl va avea în realizarea unui consens pe subiectele cele mai sensibile.
Am enumerat principalele motive care ne fac să credem că obiectivul privind gestionarea eficientă şi durabilă a migraţiei este, de departe, cel mai provocator pentru Preşedinţia română a Consiliului JAI. Ne exprimăm totodată speranţa că profesionalismul recunoscut al experţilor români în acest domeniu va conduce la progresul negocierilor şi, poate, la adoptarea iniţiativelor legislative aferente acestui domeniu până la sfârşitul mandatului preşedinţiei.

Bibliografie
www.consilium.europa.eu/justicehomeaffairs
www.frontex.europa.eu
www.easo.europa.eu
Deutsche Bank Research - Reform of the Common European Asylum System April 12, 2018