08 ianuarie 2021

Politică, economie, strategii şi joc trilateral de putere globală în Acordul UE-China

Iulian Chifu

La final de an 2020, pe 30 decembrie, Uniunea Europeană a anunţat încheierea unui Acord pe investiţii cu China, document negociat timp de circa 7 ani. Numai în luna septembrie, preşedinta Comisiei Europene, Ursula von der Leyen, spunea, după o teleconferinţă cu Preşedintele Xi Jinping, că revine Chinei responsabilitatea de a ne convinge că merită să avem un acord de investiţii. Peste noapte, printr-o voltă greu de explicat, China şi-a asigurat semnarea acordului înainte de preluarea mandatului la Casa Albă de către Joe Biden şi în ciuda solicitărilor multiple, venite pe diverse tonuri şi de la toate taberele politice americane, de a nu face un asemenea pas şi de a coordona îndiguirea Chinei în variantă transatlantică pentru a compensa restricţiile, limitările şi încălcarea de reguli pe care Beijingul le face în raport cu toţi actorii internaţionali.

Sursă foto: Profimedia
Raportul de putere la nivel global, în trei

Acordul a fost interpretat, la prima vedere, drept un atu nemeritat pentru UE şi o mişcare diplomatică chineză de geniu. De fapt, adeptă a jocului de Go şi a ocupării de spaţii, China a jucat preluând o mişcare clasică de realpolitik şi echilibru de putere, alegând să favorizeze strategic jucătorul cel mai slab plasat la nivel geopolitic dintre contestatarii globali şi jucătorii ce vor reaşeza jocul global. Pe fond, trebuie spus că a fost vorba despre o capitulare parţială, doar că China a ales să capituleze în faţa jucătorului cel mai slab, din trei actori cu pretenţii şi veleităţi globale, încercând şi un joc de captatio benevolentiae.

Dacă, din punct de vedere economic, e greu de plasat avantaje de partea UE în raport cu SUA prin încheierea acestui acord – din contra, Bruxellesul are şi argumente că a obţinut angajamente directe fără precedent din partea Chinei şi precedente utilizabile de către toţi –, din punct de vedere geopolitic şi al politicii de putere, mişcarea subminează perspectiva îndiguirii depline a Chinei pentru a ceda din practicile sale comerciale ilegitime şi anti-competiţionale. Acordul SUA-China faza 1 acoperă majoritatea temelor discutate pe linia UE-China, doar că acestea sunt avantaje strict pe relaţia bilaterală. În schimb, pretenţia UE este că în acordul său sunt smulse angajamente erga omnes, aplicabile tuturor actorilor internaţionali, şi că ele nu afectează cooperarea cu SUA după preluarea mandatului Biden pentru a obţine pe deplin intrarea Chinei în regulile jocului global şi al competiţiei corecte.

Avantajul formal şi direct al Beijingului la încheierea unui acord cu unul dintre competitori, şi asta chiar înaintea realizării formatului de îndiguire SUA-UE-Japonia, menit să readucă lucrurile pe un curs coerent, creează un beneficiu de imagine şi o ieşire parţială din clenciul ce se strângea la adresa Chinei. E doar o înţelegere secvenţială, multe teme sunt lăsate fără concluzie. UE susţine că acordul nu afectează reacţia comună. Bine, şi această mişcare s-a făcut cu cedări din partea Beijingului. Dar China era convinsă că va trebui să accepte, până la urmă, cedările şi revenirea în regulile comerţului global. Însă a făcut-o secvenţial, cu pierderi minime şi cu un beneficiu oportun de imagine care, speră ea, să diminueze impactul şi costurile efectelor dezbaterii privind pandemia şi responsabilităţile ce i-ar putea fi pasate şi reclamate.

E adevărat că acordul permite companiilor europene o intrare cel puţin egală cu cea a SUA pe piaţa chineză, la nivelul investiţiilor, deşi incumbă şi alte reguli asumate. Însă semnalul politic pe care-l transmite încheierea intempestivă a acordului, pe finalul Preşedinţiei Germaniei a Consiliului UE, a permis specularea faptului că UE a încălcat regulile şi rugăminţile părţii americane – lucru perfect real – şi că a creat dificultăţi în punerea de acord a părţilor pe relaţia transatlantică pentru îndiguirea Chinei. În loc să aibă în faţă un bloc unitar din cea mai mare piaţă şi cea mai mare economie, plus cea de pe locul doi, Japonia, China se află într-un triunghi în care încearcă să se echilibreze şi să menţină diferenţele între SUA şi UE.

Pentru China, este vorba de o mişcare diplomatică de geniu care ridică UE ca forţă în cadrul triadei globale şi creează o deschidere a companiilor europene care sunt avantajate de piaţa chineză. Iar cedările sunt, încă, modeste, angajamentele negarantate şi referirile la drepturile omului şi munca forţată doar ipotetice şi neangajante. Pe de altă parte, angajamentele afectează puternic companiile de stat chineze şi refac echilibrele şi competiţia pe piaţa internă chineză, fapt care e menit să diminueze controlul politic asupra economiei. E adevărat că cedările şi competiţia încep să se reechilibreze abia atunci când China a atins postura de challenger global, care are şi aspiraţii să treacă pe locul 1 în lume la capitolul PIB, deci o postură avantajoasă comparativ cu situaţia în care recuperarea creşterii s-ar fi făcut de la început cu respectarea regulilor competiţiei corecte. În plus, China a acceptat şi revizuirea regulilor Organizaţiei Mondiale a Comerţului, un alt pas important menit să limiteze creşterea şi dominaţia chineză. Avantajele comparative de care s-a bucurat Beijingul în ultimii 30 de ani se estompează pas cu pas.

 

Cedări echilibrate, avantaje directe şi puncte negre în competiţia globală corectă

Jocul Chinei de favorizare a UE pe ultimii metri ai preşedinţiei Trump are variate valori de întrebuinţare, în special în zona strategică şi de poziţionare pentru confruntările viitoare SUA-China. Pe de altă parte, există şi motivaţii obiective ale UE pentru acest pas. Pe domeniul investiţional, UE are 140 miliarde investite în ultimii 20 de ani în China faţă de 120 miliarde ale Chinei pe piaţa UE. E adevărat că ultimii 5 ani au fost unii de debalansare totală, cu o creştere enormă de investiţii chineze pe continent în condiţii improprii, care ascund şi împrumuturi oneroase, garantate cu bunuri imobiliare strategice. Vârful l-a constituit anul 2016 când China a făcut investiţii de 37 miliarde dolari. Pe un asemenea nivel de schimburi investiţionale şi la un asemenea volum financiar, acordul se justifică, mai ales prin tentative de reechilibrare a accesului la pieţele reciproce, UE în China şi China în UE.

Apoi Comisia Europeană a anunţat faptul că acordul face deschideri ambiţioase pentru investitorii europeni pe piaţa chineză. În plus, stabileşte un context şi condiţii de competiţie corectă, aşa numitul level playing field, pentru investiţiile europene în China şi cele chineze în Europa. Acordul mai are câteva avantaje, respectiv este şi un instrument prin care creează regulile de guvernare a capitalurilor implicate între cele două părţi şi reduce sau elimină aşa numitele bariere netarifare, condiţii împovărătoare care scoteau companiile occidentale sau creau avantaje nemeritate companiilor chineze pe piaţa proprie. Acordul prevede şi o serie de angajamente ale Chinei pentru reforme interne, în afara faptului că precedentele create constituie puncte de referinţă pentru orice partener comercial al Chinei şi orice acord ulterior.

În mod concret, China şi-a luat angajamente în special în domeniul industriei manufacturiere, care reprezintă jumătate din investiţiile UE, între care 28% din sectorul automobile şi 22% din produsele de bază. Aceste reguli includ producţia de maşini electrice, produse chimice, echipamente de telecomunicaţii, echipament medical şi multe altele. În plus, nici comerţul electronic nu mai intră în regulile componentelor digitale, iar condiţionalitatea creării de companii mixte şi cedării majorităţii acţiunilor, transferului de know how către companiile chineze construite şi a limitării investiţiilor sunt excluse. În acest tip de acord sunt incluse sectoarele de servicii între care cele de cloud, cele financiare, medicina privată – se va accepta construirea de spitale în marile oraşe – servicii de mediu, transport maritim internaţional şi alte servicii de transport.

China nu mai are capacitatea de a interzice accesul unor anumite companii, nici să adopte practici discriminatorii, se creşte predictibilitatea la investiţii şi acestea nu mai sunt dependente de legislaţia chineză şi evoluţia acesteia. În plus, acordul introduce reguli clare pentru companiile chineze de stat legate de transparenţa subvenţiilor, blocând transferurile tehnologice forţate şi practicile care distorsionează piaţa. Acordul introduce şi garanţii pentru obţinerea de către companiile europene a autorizaţiilor diverse necesare, şi în privinţa procedurilor complexe şi a celor birocratice speciale cu care se confruntă.

Conţinutul complet al acordului nu e încă public, în toate detaliile şi subtextele sale, dar ratificarea va trece prin Consiliul UE şi prin Parlamentul European. Acordul nu rezolvă multe din temele de contencios, iar monitorizarea şi litigiile se referă la formula “interstatală”, cu grupuri de lucru pe domenii şi vicepreşedintele Chinei şi al Comisiei, respectiv comisarul pentru comerţ implicaţi, apoi referire la Curtea internaţională de arbitraj sau formule de sancţiuni. Dar principalele critici vin din lipsa unor garanţii exigibile, claritatea şi certitudinea acţiunii Comisiei în cazul unor litigii particulare, dar mai ales din ignorarea altor probleme privind angajamentele Chinei în chestiunile muncii forţate, a respectării drepturilor omului şi a unei sume de elemente de agendă complicată şi vastă dintre UE şi China. În plus, lipsa unui front comun de presiune concertată pe temele şi excesele chineze e motiv de critică, cu preponderenţă peste Ocean.

 

Problema pandemiei, a responsabilităţilor şi costurilor globale directe şi indirecte, pe masă

Problema respectării drepturilor omului şi situaţia uigurilor din nord-estul Chinei s-au aflat pe agenda europeană. Comisia a anunţat că a fost trecută în revistă întreaga paletă de problematici divergente, cu China, în cadrul teleconferinţei. Criticile vin, cu precădere, în ceea ce priveşte munca forţată. Şi aici, China, deşi e membru fondator al Organizaţiei Mondiale a Muncii, deşi a semnat angajamentele privind munca forţată, nu a ratificat niciodată acest angajament şi este acuzată că utilizează această formă de muncă în lagărele sale pentru populaţia de religie musulmană, unde se află peste 2 milioane de oameni. Deşi neagă, nu a făcut nici un pas în această direcţie. Şi în acest acord, China se angajează “să se apropie de ratificare”, “să facă eforturi”, şi se aşteaptă ca în luna martie 2021 această ratificare să aibă loc. Dacă pasul înainte vizând ratificarea e rezolvat, vom avea şi măsura în care angajamentele din acord vor fi respectate. Mai ales că criticile vizează faptul că avantajate sunt exact acele industrii manufacturiere care au câştigat din munca cu sursă neclară, inclusiv forţată.

E adevărat, pe de altă parte, că acordul faza 1 între SUA şi China nu avea nici o prevedere de această factură. Tot astfel cum SUA au mai fost autoare ale unor mişcări publice care au ignorat situaţia drepturilor omului în China. De exemplu, chiar la intrarea Chinei în Organizaţia Mondială a Comerţului, în 2000, când Bill Clinton a trebuit să-şi ignore afirmaţiile despre represiunea din Piaţa Tien An Men pentru ca, ulterior, Donald Trump să regrete avantajele pe care şi le-a atribuit China din globalizare, pentru că acordurile privind OMC-ul erau mult prea laxe. De altfel, şi UE recunoaşte că întărirea regulilor OMC, inclusiv cu unele puncte menţionate în actualul acord, ar trebui să contureze instrumentarul mai vast şi clar al readucerii Chinei în regulile competiţiei corecte, o acţiune care nu poate avea loc decât în comun cu eforturile tuturor actorilor internaţionali.

Există şi numeroase teme care nu au fost acoperite de acest acord. Mai întâi, acordul se rezumă strict la investiţii, şi mai ales la anumite secvenţe şi sectoare care au fost agreate, şi nu este un acord de liber schimb, aşa cum UE a încheiat recent cu Marea Britanie, de exemplu (şi acesta având secvenţialitatea sa) sau cele cu Japonia sau Canada. Apoi, nu e vorba despre un acord care să fie panaceu pentru toate problemele de pe agenda bilaterală. Între problemele nesoluţionate intră supraproducţia de oţel, accesul inegal la contractele de achiziţii guvernamentale ale Chinei sau comerţul cu produse contrafăcute, drepturile de autor, licenţierea sau accesul ilegal la spionaj economic şi furtul de tehnologie.

UE doreşte să-şi extindă arsenalul legal, iar Acordul cu Marea Britanie să devină referinţă pentru următoarea generaţie de acorduri de liber schimb, pe baza capacităţii de a impune regulile competiţiei corecte. Acest pas nu a fost încă lansat în discuţia cu Beijingul, dar China a fost de acord să deschidă piaţa companiilor europene contra unei relative securizări a accesului său existent pe piaţa europeană. Frica şi graba sunt generate inclusiv de costurile delocalizării care are loc în China, şi mai ales a repatrierii producţiei manufacturiere de produse obligatorii în criză, aşa cum fusese anunţat proiectul de către Înaltul Reprezentant pentru Politică Externă, Joseph Borrell. Acest lucru a presupus, însă, mai multe cedări către UE, la nivelul regulilor acceptate şi asumate de către Beijing, cedări despre care China ştie că va trebui să le facă, pe viitor, în noile reguli OMC, faţă de toată lumea. Singurul avantaj real al Chinei este intrarea pe piaţa de produse reciclabile cu până la 5% din piaţa fiecărui stat european în parte.

UE se mai poate lăuda cu includerea între angajamente a celor legate de dezvoltarea durabilă şi protecţia mediului, combaterea încălzirii globale şi emisiilor de carbon, angajamente care nu apar nici în Parteneriatul Regional Comprehensiv din Asia şi Pacific şi nici în acordul de fază 1 cu SUA. Nici la capitolul protecţia reciprocă a investiţiilor, actualul acord nu spune nimic, dar există un angajament-cadru, respectiv “încercarea părţilor” de a încheia acordul acesta în cel mult 2 ani de la semnarea Acordului privind investiţiile între UE şi China. Discuţia vizează inclusiv crearea unei Curţi Internaţionale pentru Investiţii Multilaterale. Obiectivul atins, totuşi, de actualul acord, în ceea ce priveşte UE,  este modernizarea şi înlocuirea tratatelor de investiţii bilaterale ale Chinei cu statele UE individuale.

 

Gestionarea Chinei prin suma conjugată de instrumente globale: puterea normativă europeană, constrângeri comerciale globale, alianţa transatlantică de îndiguire a Chinei

Bruxellesul nu şi-a schimbat poziţiile în raport cu China, care rezultă din documentele din martie 2019 – cu formulări diplomatice şi nuanţate, dar vizând aceleaşi probleme din documentul despre relaţiile sino-americane emis în decembrie 2019 de Casa Albă către Congres. Similitudinea de poziţii este evidentă, Comisia Europeană considerând, în continuare, că Beijingul este un “rival sistemic”, în timp ce Statele Unite consideră China un “competitor strategic”. Dacă Donald Trump şi unele organizaţii globale pun responsabilitatea pandemiei pe seama Chinei, cu intenţia de a invoca responsabilităţile Beijingului, probele din Wuhan privind apariţia pandemiei vor fi accesibile Organizaţiei Mondiale a Sănătăţii la peste un an de la declararea ei oficială.

Chiar dacă temele izbucnirii pandemiei nu au fost soluţionate şi responsabilităţile Chinei atribuite în mod real, dincolo de orice dubii, noua schimbare de la Casa Albă nu va determina o modificare în legătură cu dorinţă de a îndigui China, ci doar va fi o schimbare de manieră de adresare şi comunicare publică. Dorinţa Preşedintelui Joe Biden de construire a unei coaliţii care să limiteze accesul Chinei în spaţiul pieţelor occidentale din cauza nerespectării regulilor va continua să se manifeste. Iar pentru UE, există conştiinţa şi recunoaşterea faptului că gestionarea acestei probleme nu e posibilă doar printr-un instrument şi doar de către un actor. Tot o coalizare globală poate, ca instrumentar, şi este în măsură, ca voinţă, să regleze lucrurile.

UE marşează pe capacitatea sa de angajare a Chinei şi de determinare a Beijingului să respecte angajamentele. Prinderea Chinei într-un acord cu valoare normativă şi criterii de soluţionare a litigiilor ce exced spaţiul juridic chinez sunt foarte importante, şi-i permit Uniunii Europene să-şi desfăşoare vastul arsenal de instrumente de natură normativă, care au o eficacitate dovedită în timp. Accesul la Piaţa comună este o monedă de schimb foarte importantă şi necesară Chinei, iar angajarea în acorduri, a căror aplicare poate fi şi impusă, este un plus şi o pârghie de putere importantă foarte familiară UE.

Pe de altă parte, UE trebuie să desfăşoare mult mai multe instrumente, nu doar acordul privind investiţiile cu China. Aici sunt găuri importante, sunt domenii şi sectoare întregi neatinse de reglementări, iar angajamentele Chinei nu se extind automat pe tot spaţiul comerţului, ca să nu mai vorbim despre cele 4 libertăţi cunoscute. Dar puterea normativă europeană este un instrument important, mai ales dacă va fi dublat de iţe şi mai dese şi mai constrângătoare ale altor acorduri în viitor. Peste acestea trebuie să se adauge un set de reguli şi norme care să se constituie în constrângeri comerciale globale, cel mai probabil prin reformarea OMC.

Nu în ultimul rând, instrumentarul pregătit de către SUA, respectiv alianţa transatlantică de îndiguire a Chinei şi formatul trilateral UE-SUA-Japonia de coordonare pentru disciplinarea Chinei sunt instrumente complementare la fel de utile şi doar împreună pot să impună readucerea Beijingului în regulile competiţiei corecte. De aceea, e foarte important ca progresul într-o anumită dimensiune să nu afecteze celelalte instrumente complementare şi să nu ofere Chinei ochiuri de scăpare şi formule de evitare a normelor care să se aplice în raporturile sale comerciale cu diferiţi parteneri, evitându-i pe alţii, în special pe cei din zona Asia-Pacific.

Aici, revine SUA responsabilitatea să regândească TTP, Acordul comercial transpacific, din care s-a retras la începutul erei Trump, cu prevederi mult mai ambiţioase, de integrare mai profundă a pieţelor decât Parteneriatul Regional în oglindă al Chinei. Iar mecanismul de coordonare a poziţiilor între democraţiile liberale şi statele la nivel global ce îmbrăţişează aceleaşi valori este garanţia disciplinării depline a Chinei în cadrul regulilor comerţului global. Menţinerea locului Chinei în schimburile globale are drept cost respectarea regulilor de joc, chiar dacă, în subsidiar, acest pas face ca avântul şi creşterea economică chineză să fie ponderată şi împărţită la nivelul profiturilor, ce pot fi redistribuite celorlalţi actori globali. Iar perspectiva depăşirii SUA de către China la nivelul dimensiunii economiei s-ar putea dovedi mult mai îndepărtată de 2028, ultima variantă de prognoză a organismelor internaţionale de referinţă.