PESCO – Momentul adevarului pentru “Apărarea Europeană”

     România a decis participarea la PESCO, cu implicare directă în 5 din cele 17 proiecte aprobate în această fază, iar în perioada următoare va trebui să răspundă unor presiuni majore legate de operaţionalizarea iniţiativei. Elemente importante din calendarul implementării acesteia se suprapun cu preşedinţia românească a Consiliului UE, din prima jumătate a anului 2019. În aceste condiţii, mimarea declarativă a interesului de participare, în absenţa unei implicări de substanţă în principalele dimensiuni ale PESCO, plecând de la orientarea strategică a ţării noastre, nu poate genera decât influenţe negative pentru interesele naţionale de securitate.

Punere în context

     Asociată metaforic cu trezirea frumoasei din pădurea adormită[1], lansarea oficială a PESCO, în decembrie 2017, reprezintă un adevărat „game changer” şi încununează evoluţiile şi dezvoltările majore din domeniul consolidării securităţii şi apărării europene din ultimii doi ani, subsumate implementării Strategiei Globale a UE. Dintr-o perspectivă pe termen lung, iniţiativa este văzută ca o nouă încercare majoră de avansare a integrării europene în domeniul apărării, după eşecul celorlalte demersuri postbelice (Comunitatea Europeană de Apărare din anii 50 şi incapacitatea europenilor de a acţiona eficient în crizele balcanice din anii 90).

     Spre deosebire de încercările anterioare, în prezent suntem martorii unor evoluţii calitativ diferite, ce se constituie în argumente solide de fundamentare a necesităţii operaţionalizării PESCO. Este vorba, în primul rând, de contextul strategic deosebit de complicat generat de ameninţările de securitate din Est şi Sud, criza migraţiei, atentatele teroriste, Brexit şi tendinţele izolaţioniste ale administraţiei Trump. Aceste elemente au generat o aşteptare şi o susţinere socială mai consistente, aşa cum o demonstrează sondajele de opinie, pentru avansarea proceselor de integrare în domeniile securităţii şi apărării. Plecând de la aceste argumente, în anul 2016, a fost adoptată Strategia globală pentru politica externă şi de securitate a UE, urmată de un program ambiţios de acţiuni de implementare, cu o importanţă particulară acordată evoluţiilor din domeniul apărării.

     Sintetic, principalele iniţiative şi procese agreate recent de către statele membre UE, complementar implementării PESCO, aflate în diferite stadii de implementare, vizează:

1. instituirea capabilităţii militare de planificare şi conducere (MPCC) în cadrul Statului-Major al Uniunii Europene (EUMS);

• lansarea Fondului European de Apărare (EDF), care deschide, în premieră, posibilitatea de finanţare din fonduri europene, a cercetării colaborative şi a achiziţiei în comun de capabilităţi militare şi prioritatea acordată de Comisie domeniului securităţii şi apărării, în propunerea de buget pentru perioada 2021 - 2027;
• procesul de revizuire coordonată anuală a apărării (CARD), ca mecanism de monitorizare a stadiului îndeplinirii obiectivelor asumate de statele membre.

     Fiecare în parte reprezintă un important pas în direcţia intensificării cooperării europene şi chiar o schimbare de paradigmă, greu de imaginat într-un trecut nu prea îndepărtat. Prin consecinţele majore pe care le produce, merită evidenţiată implicarea majoră a Comisiei în aceste proiecte, prin intermediul EDF, anunţat de preşedintele Juncker în septembrie 2016 şi aprobat de Consiliul European în decembrie 2016.

Ce este PESCO?

     Cooperarea structurată permanentă în domeniul apărării a fost introdusă prin Tratatul de la Lisabona din 2009 şi prevede posibilitatea ca statele membre UE care îndeplinesc criterii mai avansate în domeniul capabilităţilor militare şi doresc să îşi asume angajamente suplimentare, în perspectiva unor misiuni mai exigente, să poată realiza între ele o cooperare avansată. La momentul intrării în vigoare a Tratatului, această cooperare era văzută ca o soluţie pentru relansarea procesului de dezvoltare a capabilităţilor de apărare la nivel european, prin reducerea duplicărilor şi punerea în comun a resurselor.

     Ulterior, până la crizele care au afectat securitatea europeană la mijlocul acestui deceniu, nu a existat decât un apetit politic redus pentru implementarea PESCO, argumentată şi prin riscul apariţiei aşa-numitei Europe cu două viteze în domeniul securităţii şi apărării. Ulterior, în faza de negociere a iniţiativei, s-a realizat un echilibru între îmbinarea cerinţelor de incluziune (participarea a cât mai multor state membre) şi de angajament (prin intermediul definirii unor criterii ambiţioase).

     Urmare a negocierilor intense dintre statele membre, la 11 decembrie 2017, Consiliul a adoptat decizia de stabilire a PeSCo, la mai puţin de o lună de la primirea notificării comune din partea statelor membre referitoare la intenţia lor de a lansa iniţiativa. Cele 25 de state membre care participă la PESCO sunt: Austria, Belgia, Bulgaria, Republica Cehă, Croaţia, Cipru, Estonia, Finlanda, Franţa, Germania, Grecia, Ungaria, Italia, Irlanda, Letonia, Lituania, Luxemburg, Olanda, Polonia, Portugalia, România, Slovenia, Slovacia, Spania şi Suedia.

     Decizia Consiliului de instituire a iniţiativei[2] stabileşte statele membre participante, lista angajamentelor comune ambiţioase şi cu un grad mai mare de obligativitate asumate de statele respective, inclusiv „majorarea periodică a bugetelor pentru apărare în termeni reali, în vederea atingerii obiectivelor convenite”, guvernanţa PeSCo, cu un nivel general care să menţină coerenţa şi nivelul de ambiţie al iniţiativei, completată de proceduri de guvernanţă specifice la nivel de proiecte, dispoziţii administrative, inclusiv funcţiile de secretariat la nivel de proiecte şi modalităţile de finanţare.

     În luna martie 2018, Consiliul UE, reunit în formatul miniştrilor apărării din statele membre, a adoptat lista iniţială de 17 proiecte care urmează să fie derulate în cadrul PeSCo. Acestea vizează trei domenii importante - pregătirea în comun şi exerciţiile, dezvoltarea capabilităţilor şi creşterea stării de operativitate a forţelor în toate domenile operaţionale – terestru, maritim, aerian şi cyber[3]. Procesul va continua, în vederea agreării unei noi liste de proiecte în a doua jumătate a acestui an.

     Ca mecanisme concrete de lucru, la nivelul Consiliului, cele 25 de state participante asigură direcţionarea politică şi adoptă decizile strategice pentru derularea iniţiativei. La nivel de proiect, doar statele membre implicate direct participă la adoptarea deciziilor şi implementarea acţiunilor specifice. Totodată, a fost stabilit Secretariatul PESCO, format din Serviciul European de Acţiune Externă, cu sprijinul Statului Major Militar al UE şi Agenţia Europenă de Apărare şi un calendar clar pentru evaluarea planurilor anuale de implementare a angajamentelor fiecărui stat participant.

     Din perspectiva obiectivelor vizate, PESCO nu poate fi interpretată ca un înlocuitor al Politicii de Securitate şi Apărare Comună, neavând în sine elemente care să conducă la redifinirea nivelului de ambiţie al UE în domeniul securităţii şi apărării. Iniţiativa are ca scop principal să ofere o platformă de cooperare între statele participante pentru a facilita dezvoltarea capabilităţile necesare realizării obiectivelor stabilite prin Strategia Globală. Acest fapt este demonstrat şi de focalizarea majoră a iniţiativei pe proiecte concrete şi pe mecanismele specifice de dezvoltare a acestora.

Influenţe pozitive şi provocări

     La apropape o jumătate de an de la lansarea oficială, deciziile de parcurs adoptate şi acţiunile derulate în cadrul iniţiativei permit o primă evaluare a factorilor de influenţă  pozitivă şi a principalelor provocări la adresa PESCO. În acest sens, pot fi identificate o serie de puncte tari, de potenţare a iniţiativei, între care baza legală solidă, stimulentele financiare ale Comisiei, progresele în instituţionalizarea proiectului şi caracterul inclusiv.

a. Baza legală mai solidă şi instituţionalizarea PESCO

Spre deosebire de iniţiativele anterioare din domeniul apărării, cu o logică preponderent voluntară, PESCO are un caracter obligatoriu din perspectivă legală (legally binding), fapt care asigură un fundament mai solid iniţiativei. Decizia Consiliului din martie 2018 prevede necesitatea ca statatele participante să elaboreze şi să transmită Secretariatului planurile naţionale de implementare, prin care să fie descrise modalităţile de realizare a obiectivelor ambiţioase la care s-au angajat, pentru două „faze de planificare” iniţiale: 2018 – 2020 şi 2021 – 2025. Totodată, la sfârşitul primei faze, Consiliul va actualiza şi, dacă va fi necesar, consolida angajamentele ambiţioase asumate, în vederea reflectării cerinţelor operaţionale şi de capabilităţi ale Uniunii. Decizia respectivă se va fundamenta pe o evaluare strategică (strategic review) a stadiului realizării angajamentelor asumate.

Dincolo de terminologia care trimite la Procesul NATO de planificare a apărării (NDPP), este evidentă tendinţa de formalizare a dezvoltărilor specifice din cadrul PeSCo, cu evaluări anuale şi pe cicluri de planificare, care cel mai probabil vor fi coordonate cu procesul CARD.

b. Caracterul inclusiv

Numărul mare al statelor membre UE care au decis să participe la iniţiativă (singurele excepţii fiind reprezentate de Danemarca, stat cu opt-out pe toate dezvoltările din domeniul apărării europene şi Malta) demonstrează voinţa politică la nivelul capitalelor europene pentru avansarea procesului şi momentum-ul special actual posibil de valorizat pentru implementarea şi consolidarea PESCO.

c. Existenţa stimulentelor finaciare ale Comisiei

Dezvoltările recente din Pachetul de apărare asumat de Comisia Juncker au deschis în premieră oportunităţi speciale de finanţare a dezvoltării capabilităţilor şi a industriei de apărare din statele membre UE. La modul concret, EDF cuprinde două părţi – de cercetare şi de capabilităţi. Cea de cercetare are o  finanţare aprobată de 90 milioane de euro până în 2019, precum şi un program specific de cercetare în domeniul apărării, cu un buget anual estimat la 500 de milioane euro, începând cu viitorul exerciţiu financiar.

A doua componentă, axată pe dezvoltare şi achiziţii, va stimula statele membre să coopereze în proiecte de dezvoltare în comun şi achiziţia de echipamente şi capabilităţi de apărare, prin intermediul cofinanţării din bugetul UE şi are alocată suma de 500 milioane de euro pentru perioada 2019-2020. Pentru viitorul Cadru financiar multianual (2021 - 2027), conform propunerii de buget transmise la începutul lunii mai 2018 de către Comisie[4], este propusă creşterea de 22 de ori a sumelor alocate apărării, la valoarea de 13 miliarde euro. Această sumă este defalcată în două destinaţii distincte: 4,1 miliarde sunt dedicate finanţării proiectelor colaborative de cercetare, iar 8,9 miliarde cofinanţării proceselor de dezvoltare a capabilităţilor subsumate EDF, în completarea contribuţiilor naţionale ale statelor membre. Programul de Dezvoltare a Industriei Europene de Apărare (EDIDP), care iniţiază fereastra de capabilităţi, în curs de operaţionalizare, prevede alocări importante din bugetul programului pentru susţinerea proiectelor colaborative la nivelul UE. Per global, proiectele derulate sub egida PESCO vor putea fi finanţate până la un procent de 30% de către Comisie, prin fonduri provenite din bugetul Uniunii.

În ceea ce priveşte provocările la care iniţiativa trebuie să facă faţă, pot fi evidenţiate următoarele aspecte:

a. Consistenţa relativ redusă a proiectelor agreate până în prezent

La o analiză iniţială a primelor 17 proiecte agreate în această fază, rezultă o concentrare preponderentă pe capabilităţile de management al crizelor şi mai puţin asupra facilitatorilor strategici (strategic enablers), de genul realimentării în zbor a aeronavelor, muniţiilor inteligente sau transportului strategic, care condiţionează direct realizarea autonomiei strategice a Uniunii şi capacitatea acesteia de a acţiona militar în diferitele situaţii de criză. Mare parte dintre proiecte reprezintă continuări ale unor iniţiative anterioare, derulate sub umbrela Planului de dezvoltare a capabilităţilor, sau elemente fără o reală semnificaţie operaţională, cu două excepţii notabile. Este vorba de Pachetul de forţe EUFOR de răspuns la crize (EUFOR Crisis Response Core / CROC), coordonat de Germania, cu participarea Franţei, Italiei, Spaniei şi Ciprului şi de proiectul Mobilitate militară, coordonat de Olanda, cu participarea tuturor celorlalte state membre PeSCo.

Obiectivul CROC constă în realizarea unui pachet complet de forţe şi capabilităţi militare în valoare de aproximativ 60.000 militari, în conformitate cu prevederile Headline Goal 2010, care va accelera procesul de generare a forţei, după adoptarea deciziei Consiliului de lansare a unei operaţii militare. Conturul iniţial al CROC prevede un comandament de corp de armată, trei divizii şi 9 la 12 brigăzi. În condiţiile în care acest pachet de forţe trebuie să fie realizat sub egida PESCO, implicit fără participarea Marii Britanii, el reprezintă o creştere semnificativă a nivelului de ambiţie anterior, stabilit prin Headline Goal.[5]

Ca o recunoaştere implicită a acestei limitări, a fost deja adoptată decizia de lansare a unei noi liste de proiecte, având ca termen limită a doua jumătate a acestui an. Rămâne de văzut care va fi relevanţa strategică a acestora, în raport cu nivelul de ambiţie al UE.

b. Complexitatea relaţiei cu NATO şi în plan transatlantic

Lansarea PESCO a redeschis subiectul sensibil al relaţiilor transatlantice, în general şi al raporturilor UE–NATO, în particular. Tentele oarecum triumfaliste de reflectare a deciziilor de lansare a iniţiativei au generat reacţii reţinute sau în notă negativă din partea unor lideri politico-militari americani. Printre îngrijorările exprimate în această direcţie s-au regăsit necesitatea de a evita duplicarea eforturilor între NATO şi UE şi riscul de deturnare a unor resurse şi capabilităţi europene de la procesul esenţial de consolidare a Alianţei Nord-Atlantice, aşa cum sublinia secretarul apărării Jim Mattis[6]. Unii observatori ai fenomenului vorbesc de o reactivare a celebrei abordări centrată pe cei „3D”, asumată de Washington în urmă cu aproape două decenii în relaţie cu integrarea militară europeană.[7]

Pe de altă parte, aşa cum sublinia secretarul general NATO, este necesară asigurarea unei balanţe corecte, prin care dezvoltările subsumate PESCO să contribuie la realizarea unei asumări echitabile a poverii (burden sharing) între Europa şi America de Nord, solicitată insistent de autorităţile de la Washington. În aceeaşi direcţie converg şi declaraţiile recente ale Înaltului reprezentat Federica Mogherini şi a altor lideri europeni, în sensul eliminării riscului unei competiţii strategice între NATO şi UE, care ar putea fi generată de PESCO. În acest sens, sunt invocate o serie de proiecte, de genul celui dedicat Mobilităţii militare, cu efecte benefice clare atât pentru Uniune, cât şi pentru NATO.[8]

Legat de complexitatea relaţionării cu NATO, ca ipoteză de planificare, decidenţii UE ar trebui să recunoască importanţa identificării unor mecanisme de conectare a  proiectelor PESCO la Alianţă, fapt care ar reprezenta un important factor de legitimare a întregului demers. Deşi în acest moment este puţin fezabilă din punct de vedere politic, acordarea unui statutut de observator pentru NATO în structurile de coordonare a PeSCo ar reprezenta un important pas înainte în cooperarea NATO-UE.

c. Competiţia  instituţională internă

Ca orice iniţiativă majoră lansată în context UE, PeSCo a generat o anumită competiţie între structurile unionale implicate în derularea sa. Este vorba de perspectiva comunitară, susţinută de Comisie şi, într-o oarecare măsură, de Serviciul European de Acţiune Externă şi de cea interguvernamentală, prin care statele membre, cu sprijinul EDA, doresc să coordoneze evoluţiile din cadrul iniţiativei. Pe un alt palier de evaluare, în perioada următoare urmează să asistăm la clarificări suplimentare a rolurilor asumate de aceşti actori, inclusiv în ceea ce priveşte posibilitatea ca unele proiecte importante derulate prin intermediul EDA, cum este cel dedicat Realimentării îin zbor a aeronavelor, să poată fi definite ca iniţiative PESCO.

d. Iniţiative europene conexe şi riscul duplicării

Operaţionalizarea PESCO are loc într-un context de multiplicare a iniţiativelor de cooperare militară europeană, derulate fie la nivel unional, fie la propunerea principalelor state membre UE, în primul rând a Franţei. În aceste condiţii, este necesară evitarea riscului de duplicare a eforturilor şi resurselor şi asigurarea unei anumite coerenţe a demersurilor respective. Un exemplu concret în acest sens îl reprezintă propunerea lansată de preşedintele Macron, în discursul său de la Sorbonna din septembrie 2017- Iniţiativa de Intervenţie Europeană (Initiative européenne d’intervention)[9],  în plin proces de de negociere a condiţiilor de lansare a PESCO.

Frustrată de turnura pe care a luat-o evoluţia PESCO, prin participarea apropape a tuturor statelor membre UE, care implică riscul unei ambiţii reduse în domeniul integrării apărării, Franţa propune o „Coaliţie de voinţă” formată din 9 state membre UE şi Marea Britanie. Obiectivul vizat este de a pregăti condiţiile pentru intervenţia forţelor militare din statele participante în situaţii de criză şi de a menţine Marea Britanie cuplată la evoluţiile europene din domeniul apărării. Noul acord ar urma să fie semnat în luna iunie, la Paris, de către miniştrii apărării din Franţa, Marea Britanie, Germania, Italia, Spania, Olanda, Belgia, Portugalia, Danemarca şi Estonia[10]. Mai mulţi analişti au evidenţiat faptul că  iniţiativa franceză se suprapune cu proiectul CROC din cadrul PESCO şi nu face decât să submineze legitimitatea şi eficacitatea iniţiativei europene.

Într-un alt registru, este menţionată poziţia reticentă a Germaniei privind posibila cuplare a dezvoltărilor subsumate implementării Conceptului naţiunii cadru (FNC) din cadrul NATO, într-o fază relativ avansată de implementare, la dezvoltările care au loc sub egida PESCO.

e. Riscul aşteptărilor nerealiste şi al unei potenţiale dezamăgiri....

Dată fiind focaliazarea pe capabilităţile de management al crizelor şi acoperirea inconsistentă a  facilitatorilor strategici, pe termen scurt şi mediu proiectele derulate în cadrul PESCO au un potenţial relativ redus de a contribui la realizarea unei reale autonomii strategice a Uniunii. Acest lucru este valabil şi pentru dezvoltarea unor capabilităţi de descurajare a ameninţărilor directe la securitatea statelor membre, de genul celor generate de comportamentul agresiv al Rusiei în estul continentului european. În aceste condiţii, în pofida unor declaraţii entuziaste ale liderilor europeni şi a reflectării hiperbolice a acestora în media europene, este necesar să fie menţinut un realism prudent în tratarea PESCO în spaţiul public. Este important să nu fie create aşteptări exagerate de genul asocierii PESCO cu „viitoarea armată europeană”, dat fiind faptul că securitatea europeană va continua să depindă, pentru viitorul previzibil, de NATO şi, implicit, de capabilităţile militare europene.

În acelaşi timp, blocarea evoluţiei PESCO şi nerecunoaşterea efectelor pozitive ale intensificării cooperării militare în plan european, dintr-o exagerată perspectivă pro-atlantistă, nu ar face decât să adâncească diferendele transatlantice şi să afecteze negativ interesele de securitate ale Europei şi SUA.

Unde suntem noi?

România face parte din grupul statelor care au subscris la PeSCo. Cu o poziţie iniţial reticentă faţă de implementarea acestei prevederi a Tratatului de la Lisabona, ulterior, în cursul negocierilor de lansare a iniţiativei, s-a decis implicarea în PeSCo şi situarea pe o poziţie comună a statelor membre din estul continentului, de subliniere a necesităţii asigurării complementarităţii cu NATO. Cu ocazia semnării Notificării pentru PeSCo de către ministrul afacerilor externe, Teodor Meleşcanu, şi ministrul apărării naţionale, Mihai Fifor, la Consiliul Afaceri Externe din noiembrie 2017, partea română „a subliniat faptul că „asigurarea complementarităţii cu NATO este esenţială” şi că „PESCO ar trebui să contribuie, de asemenea, la consolidarea cooperării UE-NATO în domenii diverse, cum este cel al dezvoltării capabilităţilor. Obiectivul trebuie să fie nu numai evitarea duplicărilor, dar şi îmbunătăţirea sinergiilor şi armonizarea priorităţilor UE-NATO”.[11]

Ulterior, România s-a angajat să participe la 5 din totatul celor 17 proiecte aprobate în această primă fază, fără să îşi asume rolul de naţiune lider în niciunul dintre acestea. Este vorba de Comandamentul medical european (coordonat de Germania),  Mobilitate militară (Olanda), Centrul UE pentru formarea competenţelor necesare pentru misiunile de instruire (Germania), Sisteme maritime autonome şi semi-autonome pentru lupta contra minelor marine (Belgia) şi Echipe de răspuns rapid şi asistenţă reciprocă în domeniul securităţii cibernetice (Lituania). La o primă privire, putem spune că este o implicare mai degrabă modestă, în linie cu celelalte state din est.

Din perspectiva viitoarei preşedinţii româneşti a Consiliului UE, din primul semestru al anului 2019, este de aşteptat să apară o serie de presiuni pentru o implicare mai consistentă a Bucureştiului în operaţionalizarea PeSCo. Acest fapt este cu atât mai real cu cât participarea românească la principalele manifestări operaţionale ale Uniunii (operaţii şi misiuni, Grupuri tactice de luptă) este mai degrabă modestă, iar conectarea industriei naţionale de apărare la dezvoltările din spaţiul UE mult sub potenţialul acestui domeniu esenţial pentru revitalizarea cooperării europene în domeniul apărării.