Pachetul european de apărare, captiv între presiunile Washingtonului şi problemele interne ale UE

Creşterea nemulţumirilor la Washington

La începutul anului trecut, ambasadorul SUA la NATO, Kay Bailey Hutchison, spunea că „Washingtonul nu vrea ca PESCO sau EDF să fie un vehicul protecţionist al UE”. De asemenea, Katie Wheelbarger, consilier pentru afaceri de securitate internaţională al secretarului apărării Jim Mattis, afirma că „vom susţine iniţiativele europene de apărare atât timp cât vor fi complementare NATO” şi că „nu vrem să vedem că eforturile UE îndepărtează cerinţele sau forţele militare [europene] de NATO”. În marja Conferinţei de securitate de la München de anul trecut, secretarul general al NATO, Jens Stoltenberg, declara că „noile iniţiative UE trebuie să evite duplicările cu NATO”. Acestea „nu trebuie să fie o alternativă la NATO”, ci „trebuie să întărească pilonul european al NATO”, deşi „rămân unele dubii” în acest sens.

Probabil că nu ideea unei mai bune integrări a Uniunii Europene în domeniul securităţii şi apărării a deranjat foarte mult elitele americane, ci cuantumul bugetelor preconizate pentru finanţarea viitoarelor proiecte EDF. Aşa cum am mai menţionat în cadrul analizelor noastre pe tema apărării europene, UE are în vedere investiţii de 13 miliarde de euro pentru dezvoltarea unor noi capabilităţi militare în cadrul exerciţiului financiar european 2021-2027. Această sumă se va adăuga celor 590 de milioane de euro alocaţi în ultimii trei ani în etapa de validare a conceptului şi reprezintă doar componenta de finanţare din fonduri comune dintr-un buget total preconizat de 5,5 miliarde de euro anual, conform estimărilor Comisiei. Mai mult, dacă iniţiativa îşi va dovedi viabilitatea, investiţii mult mai mari în dezvoltarea viitoarelor sisteme europene de armament ar putea să apară după 2027.

Chiar dacă privit dinspre Pentagon, un astfel de buget poate părea cu adevărat modest în comparaţie cu cei peste 700 de miliarde de dolari de care beneficiază anual Departamentul Apărării al SUA, după unele estimări chiar aproape o mie de miliarde de dolari pentru următorul an fiscal, pragmatismul actualei politici externe a Washingtonului, condus după principiul cine doreşte să beneficieze de umbrela de securitate americană trebuie să plătească pentru aceasta, alimentează un comportament confrontanţional al preşedintelui Donald Trump în aproape fiecare chestiune de securitate aflată pe agenda internaţională.

Astfel stau lucrurile şi în cazul apărării comune europene, deocamdată mai mult o viziune decât un rezultat concret, aparent percepută de administraţia Trump drept o ameninţare la adresa solidităţii NATO. Liderii europeni, alertaţi de mesajele dojenitoare ale Preşedintelui Trump din ultimii doi ani cu privire la politicile economice şi de securitate ale UE ca întreg, dar mai ales la deciziile principalelor capitale occidentale pe teme sensibile precum acordul nuclear iranian sau tratatele de liber schimb, au arătat o mai mare determinare decât oricând în conturarea unui profil strategic autonom al Uniunii pe scena internaţională. În plus, un argument puternic al construirii unei uniuni europene a apărării îl aduce şi nevoia stringentă de combatere a comportamentului provocator al Moscovei la frontiera de est a Uniunii, precum şi aspiraţia Bruxellesului de apărare a intereselor de securitate europene acolo unde acestea nu coincid cu cele americane. Cu toate acestea, în pofida evidenţei unor astfel de raţiuni, fenomenele care macină Uniunea de la interior, precum amplificarea populismului şi naţionalismului radical şi ascensiunea unor curente iliberale, alimentate de numeroasele probleme economice şi sociale, dar şi de propaganda şi influenţa în creştere a unor forţe externe ostile, produc efecte semnificative contrare sensurilor integrării apărării europene. Ca urmare, senzaţia actuală este că Strategia Globală de Politică Externă şi de Securitate a Uniunii Europene este în pericol de a fi prinsă între presiunea Statelor Unite pentru menţinerea unei prezenţe importante pe piaţa de armament europeană şi forţele separatiste interne promotoare ale intereselor naţionale într-o manieră contradictorie intereselor comune de securitate europeană.

Dragă Federica, sperăm că nu va fi nevoie de retorsiuni din partea SUA!

La începutul acestei luni, ambasadorul Statelor Unite la Uniunea Europeană, Gordon Sondland, înainta Federicăi Mogherini, Înaltul reprezentant pentru Afaceri Externe şi Politică de Securitate al Uniunii Europene, o scrisoare semnată de Ellen Lord, subsecretar al Apărării pentru achiziţii şi întreţinere, şi Andrea Thompson, subsecretar de stat pentru controlul armamentelor şi securitate internaţională, referitoare la îngrijorarea autorităţilor de la Washington cu privire la proiectele regulamentelor şi deciziei Consiliului asupra condiţiilor generale ale EDF şi PESCO, prin care ar fi împiedicată participarea entităţilor interesate americane. Tonul ferm al scrisorii menţionează, imperativ, şi un termen până la care este aşteptat un răspuns favorabil, în caz contrar partea americană rezervându-şi dreptul adoptării „unor acţiuni similare”.

În viziunea Washingtonului, temerile oficialilor americani ar fi justificate de posibila grevare a resurselor şi aşa insuficiente alocate de aliaţii europeni pentru susţinerea efortului comun de asigurare a securităţii transatlantice în cadrul NATO. Totodată, „iniţiativele independente ale UE” destinate apărării, „precum EDF şi PESCO” s-ar îndepărta de angajamentele europenilor asumate prin declaraţiile de cooperare NATO-UE din 2016 şi 2018 şi „ar putea produce duplicări, sisteme militare neinteroperabile, deturnări ale resurselor şi aşa insuficiente pentru apărare şi o competiţie inutilă între NATO şi UE”.

Esenţa nemulţumirii Administraţiei SUA este legată de condiţiile considerate mult prea restrictive pentru participarea la proiectele dezvoltate sub egida EDF şi PESCO a „ţărilor terţe neasociate”, aşa cum sunt denumite în documentele Uniunii statele din afara Spaţiului Economic European. Altfel spus, marii producători de armament americani doresc să obţină fonduri din bugetul UE pentru dezvoltarea viitoarelor tehnologii şi produse europene destinate apărării şi ameninţă cu „măsuri de retorsiune” dacă nu vor fi eliminate din documentele europene limitările accesului lor, considerate de aceştia „pastile otrăvite”.

Textul scrisorii este plin de date tehnice, cu exemple concrete de articole şi paragrafe ale regulamentelor europene care ar trebui amendate pentru permiterea implicării „vechilor parteneri transatlantici”. Washingtonul consideră inacceptabile pentru companiile americane interesate a obligativităţii stabilirii de reprezentanţe permanente pe teritoriul Uniunii Europene şi, mai ales, a dreptului exclusiv de proprietate intelectuală al Uniunii asupra rezultatelor proiectelor EDF. Relevanţa acestui din urmă aspect trebuie privită şi în contextul general al politicilor extrem de active ale administraţiei Trump pentru protejarea proprietăţii intelectuale a entităţilor americane, care au condus, spre exemplu, şi la ceea ce presa internaţională numeşte „noul război rece dintre SUA şi China” sau „războiul economic americano-chinez”. În susţinerea acestor solicitări sunt invocate pericolele pentru afectarea „robusteţii bazei industriale comune europene şi nord-americane” şi a „însăşi competitivităţii tehnologice europene” din domeniul apărării.

În ceea ce priveşte PESCO, guvernul Statelor Unite solicită eliminarea obligativităţii acordului tuturor statelor membre pentru participarea unei ţări terţe neasociate. Obstacolul pare insurmontabil, atât timp cât merge chiar la esenţa principiilor de funcţionare ale Uniunii la care pare greu de crezut că se poate renunţa, mai ales într-o chestiune atât de delicată pentru marii producători europeni de armament precum facilitarea accesului firmelor concurente americane la proiectele europene.

În final, solicitarea administraţiei de la Washington concluzionează prin a afirma că regulamentele EDF şi PESCO „reprezintă un recul dramatic după trei decenii de integrare a sectorului de apărare transatlantic”. Continuarea cooperării dintre UE şi „vechii aliaţi din NATO care nu sunt membri UE este vitală”. Mai mult, „descurajarea participării statelor terţe pentru a scădea dependenţa de surse non-UE va conduce doar la risipirea resurselor limitate şi la limitarea interoperabilităţii, exact acele pericole pe care UE ar vrea să le evite”.

Răspunsul european, între asumarea autonomiei şi nevoia de realism

În scrisoarea de răspuns transmisă de responsabilii europeni, Bruxellesul respinge cererile formulate de autorităţile americane, adăugând că UE „rămâne pe deplin angajată să colaboreze cu SUA ca partener de bază în probleme de securitate şi apărare”. Oficialii europeni pleacă de la premisa că există o neînţelegere a planurilor lor de către Washington, insistând asupra faptului că în prezent este în derulare o strânsă cooperare cu NATO pentru a garanta că proiectele europene sunt în concordanţă cu priorităţile Alianţei.

Tonul şi conţinutul scrisorii americane au provocat o sensibilă stare de iritare la Bruxelles, cu trimitere atât la maniera în care au fost formulate „cererile” Washingtonului, cât şi la atitudinea generală a administraţiei Trump faţă de evoluţiile din domeniul apărării comunitare şi faţă de Uniune, în general. În consecinţă, scrisoarea de răspuns nu este semnată de Mogherini, ci de secretarul general adjunct al Serviciului UE pentru acţiune externă, Pedro Serrano, şi de Timo Pesonen, directorul general pentru piaţă internă şi industrie din cadrul Comisiei Europene.

„Răspunsul de patru pagini transmis la Washington prevede că UE doreşte să clarifice neînţelegerile şi subliniază că atât EDF, cât şi PESCO nu sunt menite să concureze cu NATO, aşa cum se tem SUA, ci vizează tocmai consolidarea investiţiilor statelor membre ale UE în apărarea comună a blocului, având drept rezultat contribuţia directă la îndeplinirea obligaţiilor faţă de NATO”. Ca argument, se precizează că rezultatul investiţiei europene în domeniul apărării, aşa-numitele capabilităţi militare viitoare, nu vor fi deţinute de către Uniune, ci de către statele membre respective, cu posibilitatea de utilizare atât în context UE, cât şi aliat. Mai mult, priorităţile din Planul european de dezvoltare a capabilităţilor - CDP, care urmează să fie finanţate prin intermediul EDF sau sunt dezvoltate prin cooperarea dintre statele membre sub egida PESCO, sunt coerente cu Procesul de Planificare a Apărării al NATO, cu obiectivul clar al evitării duplicărilor şi asigurării complementarităţii şi interoperabilităţii cu Alianţa Nord-Atlantică.

Alte linii de răspuns ale Bruxellesului insistă asupra caracterului mult mai deschis al pieţei europene a echipamentelor de apărare, în comparaţie cu abordarea mai protecţionistă a SUA, având ca rezultat o dezechilibrare semnificativă a balanţei în defavoarea europenilor. În acest sens, Mogherini a evidenţiat faptul că „Uniunea este şi va rămâne deschisă la companiile americane producătoare de tehnică şi echipamente militare”. A insistat asupra faptului că în UE nu există un „Buy European Act” şi a amintit că „în jur de 81% din contractele internaţionale de armament de astăzi ale statelor europene merg la companiile americane”. Menţiunea Federicăi Mogherini face trimitere la „Buy American Act”, care din 1933 obligă guvernul SUA să favorizeze companiile americane de tehnică militară atunci când achiziţionează echipament militar. Ca rezultat direct, în anul 2016, totalul importurilor americane de tehnică militară din statele membre UE reprezenta mai puţin de 2% din bugetul SUA destinat apărării, în timp ce achiziţiile de tehnică de origine americană au reprezentat 10% din bugetul militar însumat al statelor membre UE.

Deşi elaborat într-un limbaj diplomatic şi relativ mai reţinut decât scrisoarea americană, răspunsul UE nu conţine nicio concesie semnificativă pentru Washington pe niciuna din cele două direcţii vizate, PESCO şi EDF. Acest lucru poate fi văzut ca un indiciu că UE va menţine restricţii serioase pentru accesul statelor terţe în PESCO şi pentru implicarea companiilor din aceste state în consorţiile care se constituie pentru dezvoltarea proiectelor EDF.

Această tendinţă a fost clară în ultimele luni, în demersurile destul de anevoioase ale Uniunii de a defini şi agrea regulile pentru ca ţările din afara UE, cum ar fi SUA, Norvegia sau Marea Britanie post-Brexit, să poată participa la viitoarele proiecte de apărare UE. În conformitate cu regulamentul EDF negociat intens în lunile anterioare, companiile de apărare ale investitorilor străini, dar cu sediul în UE, pot participa la fond, cu condiţia ca acestea să nu fie deţinute de o entitate „care reprezintă o ameninţare pentru securitatea UE”. Este, de asemenea, posibil ca entităţile din ţări terţe, de exemplu din Statele Unite, să beneficieze de fonduri, cu condiţia să participe la consorţii împreună cu actori din cadrul UE şi să respecte criteriile de protecţie a intereselor de securitate ale UE, a securităţii lanţului de aprovizionare şi a menţinerii drepturilor de proprietate intelectuală în cadrul Uniunii.

La ce ne putem aştepta?

Schimbul de depeşe oficiale între cele două maluri ale Atlanticului pe tema sensibilă a iniţiativelor de apărare de pe agenda UE nu prevesteşte nimic bun pentru relaţiile transatlantice, pentru credibilitatea NATO şi, mai ales, pentru statele din flancul estic văzute drept „noua Europă”. De la preluarea mandatului, preşedintele Trump a lansat repetate atacuri la adresa aliaţilor europeni solicitând ultimativ creşterea cheltuielile pentru apărare, în vederea asumării echitabile a responsabilităţilor ce le revin pentru propria securitate. Numeroase analize ale marilor centre de gândire strategică semnalează pericolul ca în absenţa unei mai mari responsabilităţi a europenilor pentru finanţarea apărării comune, Statele Unite să îşi retragă sprijinul necondiţionat pentru securitatea europeană sau chiar să ia în calcul ieşirea din NATO. Deşi astfel de scenarii s-au dovedit până în prezent mai mult speculaţii decât repere concrete de politică externă a administraţiei americane, alocarea în premieră de către Bruxelles de fonduri comunitare semnificative pentru cercetarea şi dezvoltarea de capabilităţi militare europene, corelată cu operaţionalizarea PESCO, pare să complice de o manieră considerabilă relaţiile transatlantice.

Nu este prima reacţie americană de cenzurare a demersurilor UE din zona securităţii şi apărării. Pot fi amintite condiţiile stabilite la Washington în urmă cu două decenii faţă de dezvoltarea PESA, enunţate de secretarul de stat Madeleine Albright, sintetizate în cei 3D: „PESA nu trebuie să diminueze rolul NATO, nu trebuie să dubleze capabilităţile NATO şi nu trebuie să discrimineze membrii NATO care nu aparţin UE.” Numai că de această dată, evoluţiile în direcţia autonomiei strategice UE în domeniul apărării sunt într-un stadiu mult mai avansat. În plus, Brexitul scoate din joc şi cenzura de catifea a britanicilor. De aici şi fermitatea mesajului de peste ocean.

Totodată, este greu de imaginat ca principalii actori statali din UE să renunţe la condiţiile de restricţionare a accesului terţilor la „perlele coroanei” actualului pachet de apărare comunitar – PESCO şi EDF. Obiectivele centrale ale EDF se referă tocmai creşterea competitivităţii industriei de apărare europene în competiţia tot mai acerbă de la nivel global şi contribuţia la realizarea autonomiei strategice a UE. Un acces complet deschis al terţilor la fond ar contraveni ambelor obiective, fără a lua în calcul imposibilitatea justificării, în faţa contribuabilului european, a finanţării marilor companii din spaţiul extracomunitar din bugetul UE.

Ca efect imediat, este de aşteptat să crească presiunea Bruxellesului asupra statelor rezervate faţă de evoluţiile de apărare din UE, în direcţia sprijinirii acestor iniţiative. Dacă o anumită susţinere pentru obiecţiile SUA cu privire la potenţiala participare a statelor terţe la PESCO poate fi justificată şi sprijinită, în sensul menţinerii acestei posibilităţi, modificarea Regulamentului EDF, în direcţia eliminării totale a restricţiilor pentru participarea actorilor din afara Uniunii în consorţiile viitoare este destul de greu de imaginat.

Trecerea la faza de maturitate a noilor instrumente ale apărării comune europene se va realiza sub egida viitoarei Comisii Europene, care se va constitui după alegerile europarlamentare de la finalul acestei săptămâni. Amplificarea valului de euroscepticism şi numeroasele probleme interne cu care se confruntă Uniunea par să treacă chestiunile de politică externă şi securitate în planul secund. Cu toate acestea, determinarea Parisului şi Berlinului de a imprima un nou suflu ideii de uniune a apărării, inclusiv prin lansarea în spaţiul public a temei noii armate europene, are potenţialul de a asigura continuarea consolidării spaţiului comun de securitate europeană. Însă, reacţia recentă a Washingtonului confirmă, încă o dată, necesitatea unei mai bune comunicări a viziunii autonomiei strategice a UE nu numai aliaţilor, fără de care nu poate exista o securitate europeană credibilă, dar şi cetăţenilor europeni care mai întâi trebuie să înţeleagă pentru ca ulterior să susţină proiectele majore ale elitelor de la Bruxelles.