Micul Schengen balcanic – o perspectivă de îmbunătăţire a securităţii regionale ?

Poziţionarea statelor din regiune pe una din rutele principale de legătură dintre Orient şi Occident şi mai recent, pe unul dintre cele mai active culoare de migraţie spre Europa Occidentală, a favorizat dezvoltarea acestor forme de criminalitate şi implicit, consolidarea reţelelor criminale.  Este de notorietate faptul că cele mai puternice reţele de criminalitate organizată în domeniul traficului de  droguri şi al proxenetismului din statele Europei Occidentale au ca lideri, reprezentanţi ai lumii interlope din statele balcanice. Din nefericire însă, tot de aici provin şi cele mai multe victime ale acestor forme grave de criminalitate.

În contextul expansiunii acestor reţele criminale transfrontaliere, pe fondul unei stabilităţi destul de volatile a statelor din regiune, era necesar crearea şi dezvoltarea unor mecanisme de cooperare pentru autorităţile de aplicare a legii, atât între ele cât şi cu statele din vecinătate sau cu statele cele mai afectate de activităţile reţelelor criminale. Acest deziderat nu era însă unul uşor de realizat, datorită unor factori de ordin politic, juridic şi social.

Istoricul adoptării Convenţiei de cooperare poliţienească pentru Europa de Sud-Est

La începutul anilor 2000 a fost iniţiat de către Agenţia Canadiană de Dezvoltare Internaţională, cu participarea efectivă a Poliţiei federale canadiene, primul proiect de cooperare regională în zona Balcanilor, prin constituirea Asociaţiei Şefilor de Poliţie din Europa de Sud-Est. Proiectul reunea şefii poliţiilor naţionale din Albania, Bosnia şi Herţegovina, Bulgaria, Croaţia, Macedonia, Muntenegru, Republica Moldova, România şi Serbia. Fiind unul dintre cei care au participat efectiv la realizarea acestui proiect din poziţia de adjunct al şefului poliţiei naţionale şi la negocierea statutului Asociaţiei, pot confirma faptul că procesul în sine nu a fost deloc uşor. Era destul de dificil la începutul anilor 2000 să aduci la aceeaşi masă pentru a pune bazele unei viitoare cooperări, reprezentanţi ai unor state care, până nu demult, fuseseră implicate într-un conflict de proporţii, soldat cu numeroase victime. Cu toate acestea, experienţa şi tenacitatea reprezentanţilor poliţiei federale canadiene implicaţi în finanţarea şi realizarea proiectului, au reuşit să creeze un climat de cooperare între membrii asociaţiei, care au conştientizat faptul că frustrările inerente anilor de conflict trebuiau date la o parte pentru a face loc cooperării şi eficientizării activităţii lor în lupta împotriva crimei organizate.

Statutul Asociaţiei Şefilor de Poliţie din Europa de Sud-Est a fost adoptat la Bucureşti în octombrie 2002, când a fost ales şi Comitetul Executiv al Asociaţiei. Conform statutului, rolul acestei asociaţii a fost acela de a îmbunătăţi cooperarea între membrii ei, de a dezvolta profesionalismul, de a facilita reformele în cadrul serviciilor de poliţie şi de analiza tendinţele de evoluţie a criminalităţii transfrontaliere. Relaţiile directe stabilite între şefii poliţiilor naţionale au facilitat într-o oarecare măsură cooperarea dintre instituţiile lor dar, cu timpul, s-a dovedit că este necesară o reglementare mai concretă a mecanismelor de cooperare.

S-a născut astfel iniţiativa adoptării unei convenţii între statele din regiune pentru reglementarea cooperării poliţieneşti, iniţiativă sprijinită de Ministerul Federal de Interne al Germaniei, care a şi finanţat realizarea proiectului, dar şi de Uniunea Europeană. Experienţa anterioară dobândită în constituirea Asociaţiei Şefilor de Poliţie a fost utilă noului proiect, Convenţia fiind semnată la Viena pe 5 mai 2006 de către 7 state, respectiv Albania, Bosnia şi Herţegovina, Macedonia, Moldova, Muntenegru, România şi Serbia. Este de remarcat faptul că din grupul statelor semnatare lipseşte Croaţia, care nu nu s-a mai alăturat acestui proiect.Este de asemeni necesară precizarea că, la momentul semnării, niciunul din statele semnatare nu erau membre UE.

Convenţia a intrat în vigoare la 10 octombrie 2007, după parcurgerea procedurilor interne de ratificare de către toate statele semnatare. În anii care au urmat, Convenţia a fost semnată şi ratificată succesiv de Bulgaria, Austria, Ungaria şi Slovenia, depăşind astfel graniţele geo-politice ale Balcanilor de Vest şi înglobând şi 5 state membre UE.

Organismul decizional al Convenţiei este Comitetul de Miniştri, format din miniştrii de interne ai statelor semnatare. Cu ocazia primei reuniuni ministeriale a statelor membre ale Convenţiei din 17 iulie 2008 a fost constituit Secretariatul Convenţiei, care este găzduit de Biroul din Liubliana al Centrului pentru Controlul Democratic al Forţelor Armate (DCAF). Implementarea prevederilor Convenţiei este monitorizată de Grupul de lucru la nivel de experţi, care înaintează propuneri Comitetului de Miniştri pentru îmbunătăţirea prevederilor Convenţiei. Statele semnatare asigură preşedinţia rotativă a Comitetului de Miniştri şi a Grupului de lucru la nivel de experţi iar Secretariatul Convenţiei asigură pregătirea lucrărilor celor 2 organisme şi funcţia de reprezentare internaţională.

Instrumentele concrete de cooperare poliţienească reglementate de Convenţie

Convenţia de cooperare poliţienească pentru Europa de Sud-Est al cărei acronim (PCC-SEE) provine din denumirea în limba engleză a acesteia (Police Cooperation Convention for South -East Europe), prevede în conţinutul său modalităţi concrete de cooperare poliţienească, după modelele similare existente în UE.

Ca modalităţi generale de cooperare sunt menţionate consolidarea schimbului de informaţii între autorităţile de aplicare a legii şi desfăşurarea unor acţiuni comune, îndeosebi în zonele de frontieră, în scopul prevenirii criminalităţii.

Inspirându-se după modelul Tratatului de la Prum, Convenţia de cooperare poliţienească reglementează schimbul de informaţii la cerere, privind deţinătorii vehiculelor înmatriculate în statele semnatare, stabilirea identităţii, domiciliului sau reşedinţei unor persoane, transmiterea şi compararea profilelor ADN şi a altor materiale de identificare, urmărirea unor persoane sau obiecte, informaţii despre provenienţa unor obiecte precum arme de foc, muniţii, explozibili, ambarcaţiuni, aparate de zbor, obiecte de patrimoniu, etc. Este prevăzută de asemeni şi posibilitatea transmiterii unor informaţii din oficiu, atunci când se presupune că aceste informaţii sunt necesare pentru prevenirea unor ameninţări concrete la adresa ordinii publice sau securităţii statelor semnatare. Convenţia reglementează şi cooperarea în domeniul protecţiei martorilor, inclusiv prin preluarea persoanelor care trebuie protejate.

Preluând modelele de cooperare poliţienească din Acordul Schengen, Convenţia prevede şi condiţiile în care poate fi continuată urmărirea şi respectiv supravegherea transfrontalieră pe teritoriul uneia din părţile contractante, a persoanelor care au comis infracţiuni pe teritoriul altei părţi contractante, investigaţiile sub acoperire precum şi livrările supravegheate de droguri, arme de foc, explozibili sau altor bunuri provenind din infracţiuni pe teritoriul statelor contractante. Nu în ultimul rând, este reglementată posibilitatea folosirii echipelor comune de investigaţii în cadrul cercetărilor efectuate în cauzele de criminalitate transnaţională care s-au comis pe teritoriul a două sau mai multe state semnatare.

Deşi inspirată din modelele de succes ale UE în domeniul cooperării poliţieneşti, prevederile similare ale Convenţiei ridicau o problemă care s-a dovedit a fi o mare provocare pentru funcţionarea efectivă a proiectului, respectiv problema protecţiei datelor personale. Provocarea era cu atât mai mare cu cât 5 din cele 11 state membre ale Convenţiei, erau state membre UE şi se supuneau regulilor Uniunii în acest domeniu, în timp ce, în celelalte state semnatare nemembre UE, nu existau reglementări adecvate în domeniul protecţiei datelor personale în primii ani de după adoptarea Convenţiei. Pentru a realiza o relativă uniformizare a standardelor în domeniul protecţiei datelor personale în statele semnatare ale Convenţiei care nu erau membre UE, prin decizia Comitetului de Miniştri al Convenţiei a fost creat un Grup de lucru pentru protecţia datelor personale. Membrii acestuia au efectuat vizite de evaluare a modului în care se asigură protecţia datelor personale în statele nemembre UE, semnatare ale Convenţiei, şi au făcut recomandări pentru asigurarea conformităţii cu standardele UE în domeniu. Acest lucru devenise cu atât mai necesar cu cât, prin Directiva 2016/680/UE au fost adoptate noi standarde de protecţie a datelor personale în cadrul UE, care necesitau transpunerea lor în legislaţia internă a statelor membre. Pentru că, între timp, statele nemembre UE semnatare ale Convenţiei deveniseră state candidate sau potenţial candidate pentru aderarea la UE, le revenea şi acestora obligaţia de a-şi adapta legislaţia internă la standardele Uniunii, îndeosebi în domeniul protecţiei datelor personale.

În contextul în care, în urma vizitelor de evaluare în aceste state, s-a constatat că sunt îndeplinite cerinţele UE în domeniul protecţiei datelor personale, s-a trecut la pasul următor pentru eficientizarea schimbului de informaţii, utilizându-se ca reper modelul existent în UE pentru efectuarea schimbului automat de date. Acesta presupunea instalarea unor interfeţe care permiteau accesul reprezentanţilor anume desemnaţi dintr-un stat semnatar, în bazele de date ale celorlalte state semnatare, referitoare la profilele genetice (ADN), date dactiloscopice şi datele privind vehiculele înmatriculate. În acest sens a fost semnat la Viena la 13 septembrie 2018 un Acord între Părţile la Convenţia de cooperare poliţienească pentru Europa de Sud-Est privind schimbul automat de date ADN, date dactiloscopice şi date privind înmatricularea vehiculelor.

În mod surprinzător, Comisia Europeană şi-a manifestat iniţial „îngrijorările” faţă de prevederile acestui acord, invocând faptul că nu este clar dacă ulterior ratificării, statele membre UE vor utiliza în relaţia dintre ele Acordul Prum, care reglementează reglementează schimbul automat de date în interiorul UE, sau vor utiliza prevederile noului acord, care în esenţă erau aceleaşi. Ulterior însă, Comisia a făcut şi pasul următor, respectiv a notificat cele 5 state membre UE (Austria, Bulgaria, România, Slovenia şi Ungaria) care au semnat acordul, privind demararea procedurii de infringement în acest caz. Consecinţa firească a unui asemenea demers a fost stoparea de către aceste state a procedurilor de ratificare a Acordului privind schimbul automat de date în cadrul Convenţiei pentru Europa de Sud-Est.

În pofida eforturilor depuse pentru deblocarea situaţiei şi găsirii unei soluţii care să conducă la ratificarea Acordului şi implicit la implementarea lui, acest lucru nu s-a întâmplat încă.

Care este diferenţa dintre Acordul de cooperare Schengen şi „micul Schengen” balcanic ?

În esenţă, ambele acorduri îşi propun să îmbunătăţească cooperarea poliţienească, pentru a combate mai eficient criminalitatea organizată transfrontalieră, în condiţiile unei libertăţi de mişcare tot mai accentuate pe teritoriul european.

Instrumentele de cooperare efectivă pe acest domeniu sunt relativ aceleaşi, respectiv posibilitatea continuării urmăririi transfrontaliere a celor care au comis sau au participat la comiterea unor infracţiuni sau care au evadat din închisoare sau, continuarea supravegherii unei persoane pe teritoriul altei Părţi contractante, fără notificarea prealabilă a autorităţilor acestei Părţi, dacă lipseşte timpul necesar pentru aceasta. În realitate însă, aceste două modalităţi de cooperare sunt mai greu de realizat în condiţiile existenţei controlului la frontiere şi necesită încheierea unor acorduri bilaterale între statele membre ale Convenţiei, care au frontieră comună. Aceste două modalităţi de cooperare funcţionează însă foarte eficient în condiţiile statelor fără controale la frontiere din Spaţiul Schengen, când infractorii au deplină libertate de mişcare.

În ceea ce priveşte celelalte modalităţi de cooperare, respectiv livrările supravegheate, investigaţiile sub acoperire, cererea pentru strângere de probe în situaţii de pericol iminent şi echipele comune de investigare, acestea şi-au dovedit eficienţa, inclusiv în cadrul Convenţiei.

Dacă aceste modalităţi de cooperare sunt destul de asemănătoare în cadrul celor două sisteme, sunt însă şi elemente care le deosebesc. Primul şi cel mai important dintre acestea este Sistemul de informaţii Schengen care conţine date cu privire la persoane căutate în vederea arestării sau pentru a participa la o procedură judiciară, persoane dispărute, bunuri căutate pentru a fi confiscate sau folosite ca probe, persoane şi obiecte a căror prezenţă trebuie notificată discret şi cetăţeni ai unor state teţe cu interdicţie de intrare în Spaţiul Schengen. Toate datele de tipul celor menţionate mai sus introduse în sistem poartă denumirea generică de „alerte”. Utilitatea acestei baze de date rezidă pe de o parte, din faptul că se actualizează imediat ce a fost introdusă o nouă  alertă de către un stat membru, iar pe de altă parte, că este accesibilă unui număr foarte mare de reprezentanţi ai instituţiilor de aplicare a legii (poliţişti, poliţişti de frontieră, jandarmi) înclusiv prin intermediul radiotelefoanelor în sistem TETRA.

Schimbul automat de date genetice ADN, dactiloscopice şi date de înmatriculare a vehiculelor între statele membre UE, care funcţionează în baza Tratatului Prum, simplifică extrem de mult procedurile de căutare şi identificare a autorilor de infracţiuni comise pe raza altor state decât cele de origine ale făptuitorilor. Aceasta înseamnă în fapt, accesul unor persoane anume desemnate din cadrul agenţiilor de aplicare a legii în bazele de date de acest tip din statele membre, pentru a efectua căutări în situaţii concrete de săvârşire a unor infracţiuni.

Oficiul European de Politie (EUROPOL), care sprijină şi uneori coordonează eforturile autorităţilor poliţieneşti din statele membre UE în lupta împotriva criminalităţii organizate şi transfrontaliere, reprezintă de asemeni o importantă valoare adăugată domeniului cooperării poliţieneşti. Chiar dacă autoritatea EUROPOL nu se întinde şi în afara graniţelor UE, există acorduri de cooperare, îndeosebi pe domeniul schimbului de informaţii, cu toate celelalte state membre ale Convenţiei dar nemembre UE.

Care sunt perspectivele de evoluţie a cooperării poliţieneşti în regiune

Convenţia de cooperare poliţienească pentru Europa de Sud-Est a fost adoptată într-un moment în care nevoia de mai multă stabilitate în această zonă, profund marcată de conflicte, era tot mai necesară. Dificultăţile pe care le-am enumerat anterior, au făcut însă tot mai dificilă implementarea prevederilor Convenţiei.

Recenta decizie a Turciei de a-şi deschide frontierele pentru migranţii aflaţi pe teritoriul său  va reactiva culoarul de migraţie prin Balcanii de Vest. În pofida măsurilor luate de statele aflate pe această rută, respectiv Albania, Bulgaria, Macedonia de Nord şi Serbia, reţelele de trafic de persoane şi în mod special de migranţi, îşi vor intensifica activităţile criminale. În consecinţă, cooperarea ţărilor din zonă va fi cu atât mai necesară, prin metode simplificate şi eficiente.

Primul pas care trebuie făcut este identificarea unei soluţii juridice care să contribuie la deblocarea procesului de ratificare a Acordului privind schimbul automatizat de date între toate statele membre ale Convenţiei. Cea mai bună opţiune pare să fie încheierea unui Protocol adiţional pentru modificarea Convenţiei PCC SEE, soluţie agreată de statele membre, dar care ar trebui agreată şi de UE.

Intensificarea schimburilor de informaţii prin intermediul ofiţerilor de legătură existenţi în fiecare din aceste state, este o altă modalitate de cooperare cu o eficienţă dovedită în timp în combaterea criminalităţii transfrontaliere în cazuri concrete.

Implicarea directă şi sprijinul EUROPOL acordat organizaţiilor de poliţie din zona balcanică poate contribui decisiv la dezmembrarea reţelelor transfrontaliere, îndeosebi în domeniul traficului de droguri şi de migranţi.

Pe termen mediu şi lung, aderarea tuturor statelor din Balcani la UE va permite acestora să folosească toate instrumentele de cooperare poliţienească ale UE, ceea ce va aduce o valoare adăugată semnificativă eficienţei lor în combaterea criminalităţii organizate transfrontaliere. Dar această opţiune depinde de o serie de factori a căror evoluţie s-a dovedit a fi deseori imprevizibilă, astfel încât o abordare pragmatică a situaţiei, ar trebui să aibă în vedere utilizarea mai eficientă a mecanismelor existente.