Fondul European de Apărare şi PESCO faţă în faţă cu „moartea cerebrală a NATO”

Ultimele evoluţii din criza siriană şi implicaţiile lor pentru unitatea NATO şi solidaritatea transatlantică, pe fondul agravării climatului internaţional şi al continuării disputelor legate de atitudiniea imprevizibilă a preşedintelui american Donald Trump faţă de apărarea şi securitatea Europei par să-i ofere liderului de la Palatul Élysée motivaţia unică pentru ca, în spiritul strigătului de luptă „acum sau niciodată”, să forţeze concretizarea viziunii strategice a elitelor de la Paris cu privire la autonomia strategică europeană. Sensul evoluţiilor recente ale iniţiativelor din Pachetul european de apărare par să-i fie favorabile. Întrebarea este: câtă convergenţă strategică în domeniul apărării există între principalele capitale europene şi până unde vor fi dispuse să meargă statele membre UE pe drumul deschis de Macron?

Macron şi noul impuls în direcţia Apărării europene

De la preluarea mandatului, preşedintele Macron a fost cel mai activ promotor al „noţiunii de suveranitate militară şi tehnologică europeană”, într-o lume supusă unor presiuni securitare cu anvergură tectonică. Pe fondul unor asemenea provocări, diagnoza de securitate internaţională oferită în cadrul interviului acordat The Economist produce sudori reci oricărui observator european al evoluţiilor globale. „În primul rând, Europa pierde gradual sensul istoriei sale; în al doilea rând, are loc o modificare a strategiei [globale a] Statelor Unite; în al treilea rând, China este puterea care rebalansează lumea de 15 ani, creând pericolul bipolarizării [pe axă pacifică] şi, pe cale de consecinţă, al marginalizării Europei. Riscului unui G2 SUA/China i se adaugă resurgenţa regimurilor autoritare, în special Turcia şi Rusia, doi mari jucători în cadrul politicii de vecinătate a UE, iar consecinţele primăverii arabe creează dezordine în aceste vecinătăţi”. În mod particular, „în viziunea preşedintelui Trump, NATO reprezintă un proiect comercial, în care SUA acţionează ca o umbrelă geopolitică, iar compromisul ar proveni dintr-un fel de exclusivitate comercială în cadrul Alianţei cu privire la achiziţia de produse [militare] americane. Franţa nu a semnat pentru aşa ceva.”

De altfel, Parisul s-a individualizat în toată această perioadă prin mesajele critice transmise de la cel mai înalt nivel, cu accent pe nevoia de redefinire a profilului strategic al Alianţei, concomitent cu dezvoltarea „complementară” a unei apărări europene mai bine individualizată în spaţiul euroatlantic şi mult mai consistentă în termeni de viziune şi capabilităţi. În structura discursului său poate fi observată recurenţa unor teme fundamentale de apărare comună. Laitmotivul mesajelor de forţă este asigurat de construcţia semantică „securitatea europeană”, însoţită de ambiguităţi multiple cu privire la gradul său de coincidenţă cu „securitatea Uniunii Europene”, concept plasat sub egida Politicii de Securitate şi Apărare Comune (CSDP) promovată de Bruxelles.

Totodată, Macron se raportează adeseori critic şi la priorităţile actuale ale Uniunii, care ar continua să pună încă prea mare accent pe obiectivele economice în detrimentul scopului originar al integrării politice, piatra de temelie a Europei unite încă de la fondarea sa. În subsidiar, prin astfel de afirmaţii, preşedintele francez atinge critic şi justeţea primordialităţii politicilor economice şi sociale ale UE avansate de Berlin, a căror amploare îi oferă Germaniei legitimitatea poziţionării în fotoliul de lider neîncoronat al întregului bloc comunitar. În plus, trebuie precizat că natura interguvernamentală a CSDP a făcut ca progresele să depindă sensibil de voinţa politică şi de convergenţa intereselor naţionale, tradiţional concurente, ale principalelor state membre UE, în special Marea Britanie, Franţa şi Germania. BREXIT-ul scoate din joc Londra şi, în aceste condiţii, Germania rămâne cel mai important partener al Franţei în dezvoltarea unui profil european omogen în planul securităţii şi apărării, prin derularea unor proiecte bilaterale concrete, atât la nivel politic şi procedural, cât şi în domeniul mult mai pragmatic al cooperării industriale. Totodată, Parisul a avansat în ultimii doi-trei ani soluţii de cooperare operaţională în domeniul „apărării europene”, aşa cum este Iniţiativa Europeană de Intervenţie, situate echivoc în afara cadrului instituţional de cooperare militară al Uniunii. Franţa propune o participare mai degrabă voluntară a statelor europene la crearea unui pachet de resurse de apărare puse în comun de statele aderente, cu speranţa că o asemenea construcţie va asigura o mult mai mare viteză de reacţie în situaţii de criză, prin evitarea, dar şi erodarea, mecanismelor greoaie de decizie ale Bruxellesului.

Însă, nu există garanţii că astfel de soluţii vor produce rezultatele scontate. După cum declară chiar Macron, acestea vor trebui să treacă cu succes „testul de stres” înainte de a putea fi declarată întărirea reală a capacităţii europene de apărare. Mai mult, în viziunea preşedintelui, „clauza de solidaritate” va aduce beneficii mai mult statelor interesate de ofertele Parisului, decât Franţei, care „ştie cum să se apere”, mai ales că „va rămâne singura putere nucleară din interiorul UE după finalizarea Brexit-ului”. O astfel de remarcă nu este deloc întâmplătoare, ci se înscrie în logica demersurilor mai vechi ale Parisului care sugerează un potenţial rol european al capabilităţilor franceze de descurajare nucleară. Totodată, readucerea în discuţie a clauzei de solidaritate prevăzută în articolul 42-7 al Tratatului de la Lisabona şi includerea unei prevederi similare în Tratatul de la Élysée, semnat la începutul acestui an de către preşedintele Macron şi cancelarul Merkel, demonstrează importanţa pe care Parisul o acordă acestei chestiuni cu mare încărcătură simbolică pentru viitorul apărării europene.

PESCO ŞI EDF – evoluţii la zi

Vestea bună pentru Bruxelles ar fi aceea că Emmanuel Macron a amintit printre măsurile promovate activ de Franţa în domeniul apărării europene şi Fondul European de Apărare (EDF), de altfel cea mai importantă iniţiativă din cadrul pachetului european de apărare lansat de Comisia Juncker în 2016.

Crearea EDF aduce în prim-plan un nou tip de abordare a domeniului apărării europene. În consecinţă, această iniţiativă a capacitat în foarte mare măsură interesul experţilor şi actorilor din domeniul apărării şi a industriei şi cercetării de profil. EDF a fost lansat în iunie 2017 cu obiectivul de a sprijini investiţiile în cercetarea şi dezvoltarea în comun a echipamentelor şi tehnologiilor de apărare, cu o abordare în două etape - o perioadă „pilot” în actualul cadru financiar multianual 2014-2020, care are un buget de 590 milioane euro şi crearea unui Fond dedicat pentru perioada 2021-2027, cu un buget propus de 13 miliarde euro.

Noua dinamică impusă de Comisia Juncker în domeniul apărării se bazează pe trei piloni principali: o componentă care se bazează pe voinţa politică a statelor membre - PESCO; un instrument de coordonare a cerinţelor operaţionale reprezentat de Planul de dezvoltare a capabilităţilor (CDP) elaborat în comun de EDA şi statele membre şi un program pentru finanţarea pentru prima dată din fonduri comune a viitoarelor capabilităţi - EDF. Această iniţiativă este organizată, în prezent, pe două „ferestre”, Acţiunea pregătitoare pentru cercetarea în domeniul apărării (PADR) şi Programul european de dezvoltare industrială în domeniul apărării (EDIDP). Începând cu 2021, cele două ferestre vor fi absorbite în interiorul unui program EDF mult mai consistent şi omogen. Pe final de mandat al actualei Comisii, pentru fiecare componentă în parte asistăm la o serie de dezvoltări ambiţioase, care denotă un activism asumat de echipa Juncker pe zona de apărare, în deplin consens cu obiectivele enunţate de liderii de la Paris şi Berlin.

Sub egida PESCO, după adoptarea anterioară a 34 de proiecte, în reuniunea ministerială desfăşurată în data de 12 noiembrie a fost aprobată o nouă serie de 13 proiecte, între care două coordonate în premieră de România - Poligon de pregătire în domeniul CBRN şi Reţeaua europeană de centre de scafandrii. PESCO reprezintă un cadru de cooperare pentru statele membre UE care decid să se reunească şi să realizeze proiecte cu finanţare din bugetele naţionale pentru dezvoltarea capabilităţilor militare definite ca prioritare prin intermediul CDP. Unii analişti nu se sfiesc să semnaleze deja un adevărat risc generat de proliferarea cantitativă a acestor proiecte, fapt care ar avea o influenţă negativă asupra consistenţei şi credibilităţii întregii iniţiative.

În conferinţa de presă desfăşurată după reuniunea menţionată mai sus, Înaltul Reprezentat al UE a recunoscut implicit nevoia ca următorii doi ani să fie dedicaţi implementării proiectelor deja agreate la nivelul Consiliului UE şi evaluării eficienţei acestora prin prisma rezultatelor concrete. Totodată, rămâne în continuare nerezolvată chestiunea criteriilor şi principiilor de participare a ţărilor terţe în proiectele PESCO, cu implicaţii directe în planul relaţiilor transatlantice. În mod repetat autorităţile americane şi-au exprimat îngrijorarea cu privire la restricţiile legate de participarea SUA la PESCO, sugerând că vor impune restricţii în oglindă pentru actorii europeni care participă la proiectele comune coordonate de guvernul american. Dincolo de numărul relativ ridicat al proiectelor PESCO, la nivelul think-tank-urilor se poate observa o anumită notă de scepticism în ceea ce priveşte capacitatea acestora de a contribui efectiv la obiectivul de realizare a autonomiei strategice a UE.

În ceea ce priveşte EDF, asistăm la evoluţii importante pe ambele dimensiuni ale actualei faze pilot – PADR şi EDIDP, prezentate în evaluările noastre anterioare pe această temă. Este important de menţionat faptul că logica de definire şi adoptare a Programului de lucru EDIDP pentru 2019 şi 2020, categoriile de proiecte incluse şi procesele competitive de ofertare pe aceste categorii de proiecte funcţionează în contextul guvernării comunitare clasice, în sensul că propunerile Comisiei trebuie să fie acceptate de majoritatea calificată a statelor membre.

În acest context, dincolo de aspectul financiar, este în interesul statelor membre să coopereze pentru definirea şi promovarea unor proiecte comune prin formarea de consorţii. Acesta este probabil elementul cel mai semnificativ al noii abordări EDIDP / EDF orientată spre capabilităţi, cu obiectivul de a promova o schimbare a culturii instituţionale, astfel încât ministerele apărării din diferitele ţări europene să dezvolte progresiv reflexul de a apela prioritar la nivelul european pentru concretizarea programelor proprii de modernizarea a capabilităţilor militare. Un al doilea stimulent se regăseşte în motivarea integratorilor europeni majori de sisteme de tehnică militară să se deschidă către IMM-uri din alte ţări europene, ceea ce ar trebui să conducă treptat la legături mai strânse între diferitele industrii naţionale de apărare şi, implicit, la cuplarea în proces a actorilor din industrie şi cercetare din state fără o tradiţie solidă de cooperare la nivel european, cum sunt ţările din centrul şi estul Europei.

Pe de altă parte, această abordare ar trebui să conducă la depăşirea impedimentelor generate de procesele bazate pe retur geografic, care aşa cum s-a văzut în proiectele europene anterioare de dezvoltare a capabilităţilor militare, poate fi extrem de împovărătoare şi contraproductivă. În cazul EDIDP/EDF, logica este inversată, în sensul că statele care doresc să câştige contracte finanţate din fonduri comune trebuie să fundamenteze eficienţa generală a proiectelor propuse, evaluată în funcţie de impactul operaţional, contribuţia la autonomia strategică europeană şi de capacitatea de cooperare transfrontalieră. Rămâne de văzut măsura în care cele două iteraţii ale EDIDP vor reuşi să convingă că noua viziunea este viabilă, mai ales că niciunul dintre proiectele iniţiate în primii doi ani în cadrul PADR nu a produs rezultate consistente până în prezent.

Din perspectivă normativă, trebuie reamintit faptul că la sfârşitul lunii februarie 2019 Consiliul şi Parlamentul European au ajuns la un acord parţial privind EDF, iar fostul parlament a adoptat regulamentul EDF în data de 18 aprilie. Cu toate acestea, există o serie de îngrijorări legate de reluarea în discuţie de către noul Parlament European a unor elemente sensibile de reglementare a Fondului, cum sunt rolul coordonator al Comisiei Europene şi criteriile şi normele de participare a terţilor în proiectele EDF. Este greu de crezut că abordarea centrată pe criteriile europene preferenţiale (European preference) va fi diluată, în condiţiile în care obiectivul central al EDF îl constituie tocmai dezvoltarea bazei comune europene a cercetării şi industriei de apărare prin finanţarea în premieră a proiectelor specifice din bugetul comunitar. Aspectele financiare ale Fondului vor fi supuse acordului general privind următorul buget al UE pe termen lung, însă complicarea negocierilor pe acest subiect este posibil să provoace o influenţă negativă asupra alocării celor 13 miliarde euro promişi iniţial, mai ales dacă întreg subiectul este privit în nota declaraţiilor preşedintelui Macron.

Concluzii

În pofida „lucidităţii” auto-asumată a mesajelor lui Emmanuel Macron, o analiză strategică de securitate nu poate fi realizată folosind o singură lentilă, fie aceasta şi cu nuanţe de putere nucleară. De aceea, nu trebuie neglijate poziţiile critice la adresa viziunii franceze asumate la cel mai înalt nivel german de responsabilitate politică în domeniul securităţii şi apărării. Cancelarul german Angela Merkel a declarat într-o conferinţă comună de presă, susţinută alături de Secretarul General NATO Jens Stoltenberg, că „viziunea lui Macron nu coresponde cu a mea” şi că „NATO reprezintă piatra de temelie a securităţii Germaniei”. La rândul său, ministrul de externe german Heiko Maas a reafirmat „importanţa Alianţei condusă de Statele Unite” şi a spus că „ar fi o greşeală ca NATO să fie subminat”. Totodată, ministrul german al apărării, Annegret Kramp-Karrenbauer, „a vorbit în apărarea NATO” în cadrul unei conferinţa la Berlin. Cu toate acestea, oficialii germani au amintit şi deficitul de cooperare şi coordonare dintre aliaţi din ultima vreme şi au subliniat importanţa întăririi cooperării europene în domeniul apărării. Pe acest palier, Maas a menţionat că „ne dorim o Europă puternică şi suverană, însă aceasta ca parte a unui NATO puternic şi nu ca un înlocuitor al Alianţei”, în deplin consens cu poziţia exprimată de Angela Merkel.

Fereastra de oportunitate şi apetitul politic actual pentru avansarea şi realizarea de progrese în domeniul apărării europene au condus la unele rezultate în domenii cum sunt: operaţionalizarea Capabilităţii militare de planificare şi conducere a operaţiilor / Comandament militar autonom al UE, avansarea PESCO şi abordarea unui spectru extins de capabilităţi, consolidarea rolului Comisiei Europene în domeniul apărării prin lansarea EDIDP şi a EDF şi utilizarea bugetului UE pentru finanţarea apărării, pentru prima dată în istoria Uniunii. Crearea unui Directorat General pentru Industria de Apărare şi Spaţiu în structura viitoarei Comisii, sub coordonarea comisarului pentru Piaţa internă (francezul Thierry Breton), reprezintă un pas important în aceeaşi direcţie.

Cu toate acestea, noile iniţiative sunt încă într-un stadiu incipient, iar diferenţele de perspective strategice între statele membre UE, acutizate de noile declaraţii ale liderului francez privind criza NATO, nu fac decât să întărească scepticismul multora privind şansele proiectului european de apărare. În aceste condiţii, în paralel cu menţinerea NATO ca principal garant al securităţii europene, vom asista la continuarea eforturilor pentru creşterea capacităţii UE de a acţiona autonom şi consistent în domeniul militar, fără contestarea rolului fundamental al legăturii transatlantice. Însă, pentru ca această viziune să devină realitate este necesară în continuare alocarea centralizată şi coordonată de resurse semnificative pentru securitatea europeană, iniţiativele UE din acest domeniu reprezentând principalul motor al actualelor dezvoltări din domeniul apărării comune.