Este România pregătită să joace un rol relevant în contextul Fondului European de Apărare?

Contextul viitoarelor mecanisme de lucru ale Fondului European de Apărare

„Dobândirea autonomiei strategice” pare să fie reperul fundamental al actualei viziuni de securitate a Bruxelles-ului, într-o lume în care, aparent, alianţele tradiţionale şi-au pierdut sensul valorilor pe care au fost clădite. Atât timp cât mercantilismul calculelor financiare va domina semantica strategiilor comune de securitate euroatlantică, Uniunea Europeană va căuta să îşi construiască, poate pentru prima oară în mod concret, propria identitate de securitate globală. De aceea, mai mult decât oricând, anul 2018 a însemnat anul regrupării iniţiativelor şi instrumentelor din domeniul apărării europene şi al regândirii fundamentelor investiţiilor în capabilităţi, inclusiv prin creionarea unui profil al apărării comune în tuşe de calitate, pentru care nu volumul resurselor financiare va fi măsura succesului, ci eficienţa utilizării acestora.

Înscrierea pe noua traiectorie de integrare a apărării porneşte de la lipsa critică de cooperare dintre statele membre, în condiţiile în care peste 80% din achiziţiile militare şi peste 90% din cercetarea în domeniu sunt realizate exclusiv la nivel naţional, conform datelor înscrise în documentele de lansare a EDF. Efectele acestei „fragmentări” se regăsesc în marea diversitate a sistemelor complexe de armament aflate în dotarea forţelor armate ale statelor UE, care numără 178 de repere, în condiţiile în care, spre exemplu, Statele Unite utilizează nu mai mult de 30 de astfel de sisteme. Mai mult decât costurile propriu-zise ale achiziţiei, implicaţiile unei diversificări atât de mari se multiplică prin costuri suplimentare de mentenanţă şi suport, instruire şi operare sau compatibilitate şi interoperabilitate.

Pornind de la aceste premise, mecanismele de planificare a apărării se vor reorienta spre „identificarea sistematică a priorităţilor” pentru dezvoltarea de noi capabilităţi militare. În centrul procesului se situează Planul UE de Dezvoltare a Capabilităţilor (CDP), gestionat de Agenţia Europeană de Apărare (EDA), iar mijloacele pentru realizarea obiectivelor strategice sunt Cooperarea Structurată Permanentă în Domeniul Apărării (PESCO) la nivel de mecanisme de cooperare, Analiza Coordonată Anuală a Apărării (CARD) pentru identificarea neajunsurilor investiţiilor în apărarea comună şi EDF pentru motivarea dezvoltării în comun de capabilităţi, pornind de la cercetare şi mergând până la achiziţia de sisteme, echipamente şi tehnologii militare competitive.

EDF este un proiect „ambiţios” care „va promova cooperarea dintre statele membre şi creşterea eficienţei financiare a acestora în producerea de tehnologie şi echipamente militare de ultimă generaţie”, după cum menţionează documentele adoptate la Bruxelles. Finanţarea comună a dezvoltării capabilităţilor de apărare se speră că „va contribui la consolidarea unei Uniuni Europene care-şi apără şi protejează proprii cetăţeni”. Aşteptările de la EDF sunt uriaşe, pentru că va trebui demonstrat că odată cu punerea în comun a unei părţi a bugetelor destinate înzestrării, statele membre pot obţine beneficii sporite prin dezvoltarea de tehnologii şi echipamente militare pe care nu ar putea să le realizeze în mod independent.

Îmbunătăţirea colaborării în acest domeniu va conduce la „reducerea duplicării costurilor, promovarea standardizării echipamentelor şi creşterea interoperabilităţii forţelor armate europene”, într-un moment al regândirii argumentelor pentru justificarea cheltuielile destinate apărării în faţa contribuabilului european, cheltuieli aflate pe un trend ascendent pe fondul turbulenţelor interne şi externe uniunii, care clatină întreg sistemul internaţional. Atât timp cât „fondul va încuraja inovarea şi va asigura consolidarea competitivităţii industriei de apărare din cadrul UE”, beneficiile financiare vor produce efecte tangibile de natură economică şi socială la nivelul cetăţenilor statelor implicate.

Cum funcţionează EDF?

Pentru cei familiarizaţi cu domeniul planificării integrate a apărării, în termeni simpli, EDF funcţionează similar componentei destinate dezvoltării şi achiziţiei de echipamente militare din cadrul ciclului naţional de planificare multianuală. Pentru industrie, funcţionarea EDF poate fi înţeleasă în logica dinamicii ciclului industrial sau al fazelor procesului de inginerie de sistem. Indiferent de perspectivă, necesitatea viitoarelor capabilităţi militare europene derivă din documentele strategice UE de planificare a securităţii şi apărării, adoptate la nivel politic şi transpuse sub forma „nivelului de ambiţie” de către EUMS şi de „priorităţi strategice” de către Comisie, cu implicarea directă a Comitetului Militar al UE (EUMC) şi a Comitetului Politic şi de Securitate (PSC).

Noile priorităţi de dezvoltare a capabilităţilor militare UE au fost aprobate de către statele membre la sfârşitul lunii iunie 2018, la propunerea EDA, sub forma versiunii revizuite a CDP şi constituie referinţa de bază şi principala orientare a acţiunilor viitoare din domeniul dezvoltării capabilităţilor europene de apărare. Aceste priorităţi trebuie luate în calcul în planificarea acţiunilor de cooperare ale statelor membre, inclusiv sub egida PESCO şi pentru obţinerea cofinanţării prin intermediul EDF.

Astfel, au fost agreate 11 zone prioritare de dezvoltare a viitoarelor capabilităţi de apărare: capabilităţi pentru operaţii cyber de răspuns, capabilităţi de luptă ale forţelor terestre, servicii spaţiale de comunicaţii şi informaţionale, superioritate informaţională, capabilităţi de sprijin logistic şi medical, superioritate şi mobilitate aeriană, manevrabilitate navală, control subacvatic în sprijinul rezilienţei pe mare, integrarea capabilităţilor aeriene militare în sectorul de aviaţie şi alte capabilităţi intersectoriale ce contribuie la realizarea nivelului de ambiţie al UE.

Mecanismele de acordare de fonduri vor fi gestionate de Comitetul de coordonare care va supraveghea toate procesele din cele două ferestre ale EDF, „cercetare” şi „capabilităţi”. Comitetul de coordonare va fi format din reprezentanţi ai Comisiei, Înaltului Reprezentant al Uniunii pentru Afaceri Externe şi Politica de Securitate, statelor membre, EDA, precum şi din partea industriei de apărare, acolo unde va fi necesar.
Fiecare fereastră va fi coordonată de Comitetul programului sau ferestrei, cu consultarea statelor membre pentru Programul cadru de lucru şi cu participarea EDA în calitate de observator. De menţionat că pentru fereastra capabilităţi, Serviciul European de Acţiune Externă va juca, de asemenea, rol de observator. Comisia este factorul de decizie asupra proiectelor ce urmează a fi finanţate în cadrul ambelor ferestre, pe baza propunerilor comitetelor programelor şi, în mod special, cu consultarea unor experţi independenţi pentru fereastra de capabilităţi.

Proiectele de cercetare aprobate de Comisie intră în faza de implementare sub coordonarea echipelor de proiecte, în timp ce proiectele de capabilităţi validate de Comisie sunt retransmise Comitetului de program „Capabilităţi” care, prin consultare cu statele membre, stabileşte modalităţile de cooperare pentru realizarea acestora. Ulterior, proiectele pentru care au fost stabilite consorţiile industriale de dezvoltare fac obiectul validării din partea Comisiei şi, în final, intră în faza de implementare. În această fază, managerul de proiect, coordonator al consorţiului industrial, poate fi din cadrul EDA, din partea unui stat membru, considerat „naţiune lider” pentru proiectul respectiv, respectiv din partea Organizaţiei Comune pentru Cooperare în Domeniul Armamentelor (OCCAR). În toate cele trei situaţii, managerul de proiect acţionează în numele consorţiului pe care îl conduce şi nu al statului, instituţiei sau organismului din care face parte.

Comisia Europeană are în vedere dezvoltarea de capabilităţi europene pentru apărare pe trei direcţii. Începând din 2017, acordă pentru prima dată granturi pentru proiecte de cercetare realizate în colaborare privind tehnologiile şi produsele inovative pentru apărare, în cadrul ferestrei „cercetare” Astfel de proiecte sunt finanţate în mod direct şi integral de la bugetul UE. Din 2019, Fondul va oferi stimulente statelor membre pentru cooperare în dezvoltarea în comun de prototipuri, prin cofinanţare de la bugetul UE, pentru completarea şi motivarea finanţărilor naţionale, în cadrul ferestrei „capabilităţi”.

Tot sub egida acestei ultime componente, Comisia va acorda „sprijin concret” statelor, dacă acestea decid achiziţia în comun de capabilităţi militare. Implicarea Comisiei va consta în „oferirea de ajutor pentru implementarea celor mai potrivite şi economice aranjamente financiare şi de instrumente la cerere, aşa cum sunt structurile cadru pentru condiţii şi înţelegeri sau îndrumare pentru crearea structurii proprietăţii comune”, aşa cum se menţionează în comunicarea către Parlamentul European, Consiliu şi diferite comitete, referitoare la lansarea EDF.

Condiţionalităţi pentru accesarea de fonduri în cadrul EDF

Trebuie menţionat, încă de la început, că toate companiile, indiferent de mărime şi localizare pe cuprinsul Uniunii Europene, pot beneficia de finanţare sub egida EDF. Comisia are în vedere crearea unor facilităţi speciale pentru intreprinderile mici şi mijlocii, considerate de Bruxelles „centrale pentru inovarea europeană” şi „critice pentru lanţurile de aprovizionare” specifice industriei de apărare.

Poate cea mai importantă condiţionalitate a EDF este eligibilitatea exclusivă a proiectele realizate în colaborare, prin participarea a minim trei entităţi din cel puţin trei state membre, indiferent dacă acestea sunt proiecte de cercetare sau de dezvoltare capabilităţi. Totodată, UE va cofinanţa doar dezvoltarea de prototipuri ale produselor pentru care statele membre şi-au exprimat deja angajamentul ferm privind achiziţia produsului finit.

Un alt aspect specific care ar trebui să fie privit cu maximă atenţie de actorii industriali interesaţi este că proiectele ce vor fi realizate sub egida Cooperării Structurate Permanente (PESCO) vor beneficia de un bonus de zece procente la rata de cofinanţare, care poate ajunge astfel până la 30 la sută din bugetul total. Cu toate acestea, participarea la PESCO nu reprezintă un criteriu eliminatoriu pentru statele membre interesate de a atrage fonduri din EDF.

Dată fiind sensitivitatea specială a subiectului şi faptul că obiectivul central al EDF îl constituie creşterea competitivităţii şi eficienţei industriei de apărare de pe teritoriul UE, au fost intens negociate condiţiile în care vor putea accesa fonduri companiile din statele terţe, cum sunt marile firme americane şi filialele acestora din statele membre UE şi companiile engleze, după finalizarea Brexit-ului. Soluţia agreată a fost una în care acest lucru este posibil doar în condiţii excepţionale, cu îndeplinirea „condiţiilor relevante şi stricte referitoare la interesele în materie de securitate şi de apărare ale Uniunii şi ale statelor membre ale acesteia, [...] inclusiv în ceea ce priveşte consolidarea bazei industriale şi tehnologice de apărare europene”.

Stadiul şi perspectivele EDF

Fereastra „cercetare” a fost deschisă în anul 2017, odată cu agrearea alocării unui buget de 25 milioane de euro. Este pentru prima dată în istorie când bugetul comun al UE prevede fonduri pentru cercetare în domeniul apărării. Modalitatea de utilizare a acestor fonduri urmează a fi urmărită în cadrul „Acţiunii pregătitoare” până la finalul anului 2019, când se anticipează realizarea unei alocări bugetare cumulate totale de 90 de milioane de euro, pentru perioada 2017 - 2019. Ariile considerate prioritare pentru cercetare sunt corelate cu obiectivele majore de dezvoltare tehnologică pentru creşterea preconizată de Bruxelles a competitivităţii UE în domeniul militar. În 2017 au fost alocate fonduri pentru finanţarea unor „clustere” de cercetare a platformelor autonome, sistemelor tehnologice de predicţie strategică şi sistemelor de protecţie individuală a luptătorilor.

În prezent, EDA declară finanţarea a cinci proiecte în cadrul ferestrei „cercetare” şi a anunţat finalizarea depunerii de noi solicitări pentru 2018, precum şi a obiectivelor de finanţare pentru anul 2019. La finalul etapei pilot de funcţionare a componentei de cercetare a EDF va fi realizată o analiză de impact. Va fi urmărită eficienţa EDF prin prisma rezultatelor obţinute. Statele membre, Parlamentul European şi Consiliul Europei, cu participarea EDA şi consultarea industriei de apărare, centrelor de cercetare şi celorlalţi actori interesaţi au în vedere valorificarea acestor rezultate în cadrul viitorului exerciţiu financiar european, 2021-2027, în cadrul căruia actuala „Acţiune pregătitoare” se va transforma în Programul European de Cercetare pentru Apărare (EDRP).

Deşi nu există o condiţie de corelare a investiţiilor în cercetare cu cele în dezvoltarea şi achiziţia viitoarelor capabilităţi militare, în sensul în care, de exemplu, lansarea unui program de dezvoltare a unui produs militar să fie condiţionată de integrarea rezultatelor anterioare ale cercetării finanţate de Comisie, este de aşteptat ca fereastra „capabilităţi” să valorifice rezultatele cercetării şi dezvoltării tehnologice obţinute de clusterele europene de cercetare. Marea provocare a ferestrei „capabilităţi” a EDF va fi chiar capacitatea acesteia de a impulsiona sincronizarea tuturor mecanismelor naţionale şi comune de cercetare, planificare şi bugetare a apărării. De aceea, componenta de dezvoltare şi producţie a sistemelor viitorului poate fi poziţionată în centrul întregului sistem de finanţare a capabilităţilor comune de apărare de care va depinde autonomia strategică a UE în cadrul sistemului internaţional.

Componenta de dezvoltare capabilităţi va fi lansată în 2019, iniţial pentru intervalul 2019-2020, prin intermediul Programului European de Dezvoltare Industrială în Domeniul Apărării (EDIDP). Cu toate că mecanismele de finanţare vor favoriza cooperarea dintre IMM-uri şi proiectele direct conectate la PESCO, vor putea beneficia de alocări bugetare şi proiectele care vor răspunde priorităţilor agreate de dezvoltare a noilor capabilităţi sau proiectele de cooperare regională care vor putea demonstra că răspund intereselor de apărare şi securitate ale UE.

În prezent, sunt în curs de constituire comitetul de program şi grupul de consiliere ce va fi compus din reprezentanţii industriei de apărare şi alţi experţi din cadrul acestui sector. Cadrul de implementare a componentei de capabilităţi a EDF va fi asigurat de EDIDP prin care va fi realizată finanţarea primelor proiecte în 2019. În prezent au loc consultări cu statele membre pentru selectarea de proiecte ce vor fi puse sub egida EDIDP, urmând a intra astfel în portofoliul EDF. Însă, ceea ce poate fi cel mai important, este că în prezent se lucrează la crearea cadrului viitorului EDIDP pentru exerciţiul financiar 2021-2027.

În logica ciclurilor de planificare multianuală menţionată la începutul acestui articol, finalitatea investiţiilor în cercetarea şi dezvoltarea de noi capabilităţi pentru apărare va fi achiziţia acestora în comun. În lipsa acestui deziderat, avansul tehnologic preconizat nu va putea conduce, în mod eficient, la obţinerea autonomiei şi suveranităţii europene. Comisia şi-a propus să acorde sprijin statelor membre, prin intermediul EDF, pentru asimilarea în cadrul procedurilor naţionale a instrumentelor şi practicilor necesare reducerii cheltuielilor pentru achiziţiile militare, evitării duplicărilor şi creşterii interoperabilităţii între forţele armate naţionale. Sprijinul nu va fi de natură financiară, dar va presupune punerea la dispoziţie a unor modele şi instrumente informatice ce vor putea fi utilizate nu numai pentru achiziţiile comune, dar şi pentru alte aplicaţii ale instituţiei militare.

Pentru această componentă a EDF, Comisia are în vedere crearea unui Comitet ad-hoc format din reprezentanţi ai statelor membre şi altor părţi interesate pentru realizarea unui prim set de instrumente standardizate, în sensul celor menţionate anterior. De asemenea, va fi creat un grup de lucru care va acorda sprijin ţărilor interesate, pe teren, privind instalarea şi utilizarea instrumentelor de lucru.

Ce este de făcut?

Fondul European de Apărare reprezintă un moment al premierelor istorice pentru apărarea comună europeană. Şi nu avem în vedere doar oportunităţile financiare fără precedent pentru cercetarea şi industria de apărare din Uniunea Europeană, dar şi crearea numitorului comun al tuturor politicilor, strategiilor şi iniţiativelor care urmăresc dezvoltarea unui profil credibil de apărare al Uniunii.

De felul în care România va reuşi să îşi promoveze interesele naţionale prin intermediul EDF va depinde semnificativ capacitatea ţării noastre de a-şi proiecta profilul strategic la nivel regional şi european. De multe ori s-a spus la Bucureşti că ţara noastră nu poate fi un „game changer” al politicilor europene din diverse domenii pentru că a fost nevoie să ne adaptăm din mers la marile repere de viziune asumate anterior intrării României în Uniune. De data aceasta lucrurile stau altfel. România poate, încă, să se poziţioneze central în ecuaţia EDF dacă va face dovada valorii creativităţii sale şi coeziunii acţiunilor actorilor din sfera apărării, indiferent dacă aceştia sunt de natură instituţională, industrială, din cercetare, din spaţiul academic, al asociaţilor profesionale sau iniţiativelor de consultanţă şi lobby.

În acest sens, aducem în atenţie un set de recomandări de politică publică, care ar putea conduce la o valorificare eficientă a oportunităţilor generate de EDF pentru România.

1. Crearea unui cadru naţional de iniţiativă şi acţiune a României pentru EDF, sub coordonarea Guvernului, care să asigure spaţiul comun de informare, dezbatere şi asumare a poziţiilor, propunerilor şi participărilor entităţilor româneşti în cadrul diverselor componente ale EDF.

2. Iniţierea unui program de acţiuni de tip public diplomacy, cu participarea principalilor actori din zona guvernamentală naţională (apărare, externe, afaceri europene, economie) şi a reprezentanţilor structurilor europene implicate în proces (Comisie, EDA, EEAS, Parlament) pentru promovarea EDF şi pentru sporirea atractivităţii şi eficacităţii acestuia în România.

3. Participarea activă în cadrul entităţilor de guvernare a EDF, în calitate de stat membru, precum şi sprijinirea demersurilor de obţinere a altor locuri relevante în comitetele de program pentru experţi naţionali şi reprezentanţi ai industriei de apărare şi comunităţii de cercetare militară.

4. Iniţierea unor demersuri la nivelul agenţilor economici şi din domeniul cercetării, precum şi al asociaţiilor patronale din industria de apărare, pentru identificarea rapidă de conexiuni şi potenţiale colaborări cu firme şi asociaţii patronale europene, ca parte a clusterelor care se conturează în prezent, pe cele două dimensiuni ale Fondului.

5. Identificarea, negocierea şi includerea în Programele de lucru ale diferitelor formate EDF a unor iniţiative şi obiective româneşti relevante, atât în domeniul cercetării, cât şi cel al dezvoltării de prototipuri, acolo unde România deţine expertiză şi a obţinut deja rezultate concludente.

6. Includerea EDF în procedurile naţionale de planificare integrată a apărării şi crearea unui mecanism de evaluare permanentă, de tip cost-beneficiu, a contribuţiei naţionale la Fond.

7. Adaptarea rapidă a legislaţiei naţionale pentru crearea posibilităţii accesării flexibile şi operative de fonduri, mai ales în ceea ce înseamnă respectarea condiţiilor de eligibilitate. O atenţie specială trebuie acordată cerinţei de exprimare clară a acordului privind achiziţia ulterioară (obligatorie şi neconcurenţială) a produselor a căror dezvoltare este finanţată prin EDF.

8. Identificarea şi promovarea în vederea realizării unor proiecte de dezvoltare industrială pentru unele produse militare care răspund cerinţelor strategice de apărare şi securitate ale ţării noastre prin intermediul iniţiativelor regionale de genul I3M. Este important ca astfel de proiecte să fie promovate pe cât posibil sub egida PESCO, dacă acestea corespund priorităţilor identificate prin CDP.

În absenţa unor astfel de acţiuni pentru mobilizarea potenţialului existent în România pe principalele direcţii de implementare ale Fondului, se va acutiza riscul ratării unor oportunităţi importante generate de EDF, cu efecte previzibile pe termen mediu şi lung în grevarea capacităţii ţării noastre de poziţionare relevantă în arhitectura viitoare a sectorului european de apărare.