11 aprilie 2018

Deficienţele procesului de finanţare a cheltuielilor de apărare in cadrul NATO

Ştefan Oprea

Paradoxul strategic cu care se confruntă Europa de a avea cea mai sigură, bogată şi integrată uniune versus abordarea divergentă a problemelor de securitate şi a modului de utilizare a forţei creează un oarecare disconfort în cadrul NATO. În condiţiile în care spectrul crizelor potenţiale la care Alianţa trebuie să facă faţă continuă să crească, alocarea optimă a resurselor, prin contabilizarea avantajelor comparative şi competitive ale fiecărui aliat, vor avea ca efect indubitabil materializarea obiectivului global al NATO de a realiza securitatea colectivă.

Sursă foto: Mediafax

Deşi discuţiile privind împărţirea transatlantică a sarcinilor sunt la fel de vechi ca Alianţa însăşi, una din temele sensibile dar deosebit de importante, aflate pe agenda NATO în această perioadă, o reprezintă distribuirea eficientă şi uniformă a efortului membrilor Alianţei pentru a păstra Europa unită, în integralitatea ei şi într-un climat de securitate şi pace.

Încă de la sfârşitul celui de-al doilea război mondial - şi în contrast puternic cu primul - Statele Unite au continuat să asigure securitatea europeană prin garanţii de angajament şi garanţii de securitate bazate pe descurajare extinsă. În schimb, aliaţii săi au aprobat rolul principal al Statelor Unite în sistemul internaţional şi au contribuit la rezolvarea problemelor comune.

De-a lungul Războiului Rece, umbrela de securitate a SUA a permis înflorirea procesului de integrare europeană. În ultimele două decenii, după încheierea Războiului Rece, extinderea NATO a modificat graniţele cooperării transatlantice în materie de securitate.

În toată această perioadă, dar şi ulterior, decalajele aportului financiar la asigurarea cheltuielilor de apărare în cadrul Alianţei devin din ce în ce mai evidente.

Reliefând câteva repere istorice privind contribuţia Statelor Unite la stabilitatea Alianţei, fără a face un efort deosebit, mi-am amintit câteva idei din discursul susţinut de Robert Gates în faţa Consiliului Nord Atlantic, cu ocazia încheierii mandatului de secretar al apărării al Statelor Unite. Era 11 Iunie 2011.

Printre altele, evidenţia în primul rând faptul că efortul militar internaţional din Afganistan a suferit din cauza lipsei de focalizare pe evoluţii, a resurselor şi a concentrării atenţiei asupra misiunii.

În al doilea rând atrăgea atenţia asupra deficienţelor grave în ceea ce priveşte capabilităţile si relaţiile instituţionale ale NATO în operaţia din Libia (după ce a preluat comanda operaţiei aeriene, alianţa a rămas fără muniţie după doar 11 săptămâni, iar participarea cu capabilităţi de sprijin esenţial cum ar fi elicoptere, avioane de transport, ISR, mentenanţă, etc. a reprezentat o mare provocare).

Nu în ultimul rând, evidenţia tranşant dificultatea din ce în ce mai mare pentru SUA de a susţine actualul sprijin pentru NATO în cazul în care, contribuabilul american continuă să suporte cea mai mare parte a poverii în cadrul Alianţei.

Aceste lucruri exprimau nevoia militară şi politică de a remedia aceste deficienţe pentru viitorul Alianţei transatlantice si spre binele acelor interese şi valori care ne leagă.

Astăzi, dezbaterea pe această temă se încălzeşte considerabil tocmai datorită faptului că securitatea europeană necesită nu numai resurse financiare suficiente, ci şi planuri comune de apărare credibile.

Standardele NATO, convenite pentru cheltuielile de apărare, 2% din produsul intern brut (PIB) pentru apărare şi cheltuirea a 20% din bugetele naţionale de apărare pe echipamente importante şi cercetare - dezvoltare conexe, au fost tratate întotdeauna funcţie de realităţile fiscale, politice şi demografice făcând ca acest lucru să nu se realizeze niciodată.

Momentul crucial din 2014, când Rusia a ocupat şi a anexat ilegal Crimeea şi a lansat alte acţiuni agresive împotriva Ucrainei, este momentul când apărarea colectivă redevine cea mai mare responsabilitate a Alianţei.

Deşi la Summit-ul NATO din 2014, din Ţara Galilor, liderii aliaţi au acceptat cu fermitate să oprească declinul cheltuielilor din domeniul apărării şi în decurs de zece ani să atingă standardele convenite prin îndeplinirea obiectivelor de capabilităţi ale NATO, completarea acestor deficite se dovedeşte a fi un proces mult mai complicat decât pare.

Complexitatea acestui obiectiv major rezidă din faptul că se impune măsurarea, cuantificarea şi evaluarea performanţelor individuale ale naţiunilor în acest domeniu. In condiţiile în care, până de curând, Alianţa s-a concentrat în primul rând pe gestionarea expediţionară a crizelor, acum,  menţinerea securităţii europene trebuie să evolueze ca răspuns la mediul de securitate în schimbare.

Acest lucru înseamnă că distribuirea efortului nu se mai referă în primul rând la operaţiunile expediţionare, ci şi la capacitatea fiecărei naţiuni de a-şi îndeplini rolul în cazul unui viitor război sau al unui atac armat.

Pe baza acestui raţionament vom constata că, abordarea simplistă a îndeplinirii obiectivului convenit pentru cheltuielile de apărare (2% din PIB) va aduce prejudicii greu de surmontat în împrejurări complexe.

În acest sens, procesul de planificare a apărării al NATO, transpune nivelul ambiţiei Alianţei în obiective naţionale de capabilităţi oferind mai multă semnificaţie capacităţilor care sunt necesare şi în ce scop, permiţând fiecărei naţiuni să-şi facă propriile procese de revizuire a apărării pentru a răspunde preocupărilor de securitate ale tuturor aliaţilor.

Dar unde ne aflăm astăzi? O radiografie succintă evidenţiază faptul că naţiunile aliate, confruntate cu mulţi ani de diminuare a bugetelor apărării, se găsesc în ipostaza în care au nevoie de iniţiative majore, fie pentru a recapitaliza structura forţelor lor aflate în stare de depreciere avansată, consecinţă a lipsei investiţiilor anterioare, fie pentru înlocuirea arsenalelor uzate sau epuizate, determinată de utilizarea acestora într-un ritm operaţional mai mare.

În pofida diferenţelor semnificative, concluzia este clară: majoritatea aliaţilor, inclusiv Statele Unite, se confruntă cu un val al facturilor de plăţi pentru modernizarea forţelor, în scopul reconfigurării acestora la nivelul cerinţelor curente sau pentru a menţine intactă structura actuală.

Într-un context de securitate în evoluţie, când cerinţele viitoare pot diferi semnificativ faţă de cele din deceniile anterioare, iar dependenţa militară europeană faţă de Statele Unite s-a accentuat în mod semnificativ în ultimii ani, planificatorii, indiferent că sunt ai NATO sau naţionali, se confruntă cu o imensă provocare. Ei trebuie să identifice soluţii pentru a creşte din nou dimensiunea şi capacităţile forţelor armate, după zeci de ani de diminuare, dar şi pentru a mobiliza resursele, în perspectiva unor rate de uzură în luptă, mult mai mari în situaţiile de urgenţă viitoare decât în ​​operaţiunile din trecut.

O analiza realistă a acestor dezechilibre ne duce, inevitabil, la concluzia că acestea nu pot fi şterse peste noapte, conştienţi fiind de faptul că modernizarea forţelor armate naţionale este un proces costisitor şi de durată.  În final însă, demersul va aduce o mai mare coerenţă în interiorul Alianţei şi va constitui o bază considerabilă pentru îndeplinirea cerinţelor atât pentru apărarea colectivă, cât şi pentru celelalte situaţii neprevăzute.

Distribuirea efortului in cadrul Alianţei din perspectiva culturii strategice si apărării colective.

Principiul „toţi pentru unu şi unul pentru toţi” presupune ca aliaţii, împreună, să-şi creeze capacităţile potrivite în caz de conflict, printr-o acţiunea comună şi în conformitate cu un plan strategic comun. Din păcate însă, acest principiu nu poate fi limitat doar la un simplu exerciţiu contabil.

Dacă până acum am prezentat angajamentul naţional, în cadrul efortului comun al Alianţei de a menţine Europa într-o zona sigură în baza angajamentelor diplomatice de onoare, nu pot să nu menţionez faptul că liderii au în primul rând cele mai mari responsabilităţi faţă de proprii cetăţeni.

Pericolul atacurilor teroriste la domiciliu şi războaiele multiple dincolo de frontierele Alianţei, obligă liderii să facă ceea ce este necesar pentru a menţine propriile naţiuni în siguranţă. Confruntată cu ameninţări multiple, distribuirea efortului în cadrul NATO se bazează fundamental pe asigurarea faptului că nici un singur aliat nu ar trebui să facă faţă doar unei ameninţări existenţiale, fapt pentru care, distribuirea costurilor şi riscurilor pe care le implică acest lucru între aliaţi reprezintă soluţia cea mai bună.

Din acest punct de vedere şi nu numai, acum, când NATO se confruntă cu o serie de ameninţări dinamice din partea de est şi de sud, precum şi cu acţiuni care sfidează frontierele, necesitatea unei coaliţii transatlantice coerente, pentru a aborda aceste provocări complexe şi dificile, este mai mare decât oricând de la sfârşitul Războiului Rece.

Continuarea provocărilor ruseşti în Ucraina şi în Marea Baltică, votul sobru ”Brexit„ al Regatului Unit pentru ieşirea din Uniunea Europeană şi o tendinţă din ce în ce mai evidentă a SUA de a modera angajamentul faţă de aliaţi, subliniază importanţa NATO ca vehicul pentru securitatea colectivă transatlantică dar evidenţiază, în acelaşi timp, şi o deconectare cronică dintre misiunile şi resursele cu care se confruntă alianţa.

În mod specific, valoarea unei alianţe depinde de propria capacitate a membrilor săi de a furniza în mod fiabil bunuri colective. În cazul NATO, aceste bunuri colective sunt cele trei sarcini esenţiale ale Alianţei - apărarea colectivă, gestionarea crizelor şi securitatea cooperatistă.

Valoarea Alianţei reprezintă mai mult decât o simplă relaţie tranzacţională iar pentru a fi valoroasa, ea trebuie să fie credibilă şi fiabilă. Subiectul, deşi istovitor din punct de vedere financiar, a fost abordat la Summit-ul de la Varşovia, unde, douăzeci şi unu din cei douăzeci şi opt de membri ai NATO şi-au onorat primul element al angajamentului (stoparea reducerii cheltuielilor de apărare), şaisprezece aliaţi şi-au sporit cheltuielile de apărare, iar Europa de Est a preluat conducerea.

La finalul Reuniunii Miniştrilor apărării din cadrul NATO din 15 Feb. 2018, secretarul general al NATO, Jens Stoltenberg, declara că anul acesta se preconizează că opt aliaţi vor atinge obiectivul blocului de a cheltui pentru apărare două procente din produsul intern brut, iar până în 2024 numărul acestor ţări se va ridica la cel puţin 15.

Cu toate acestea, inegalitatea care rezultă din împărţirea sarcinilor cu Statele Unite se ameliorează, dar nu dispare, lucru care va pune sub semnul întrebării sustenabilitatea pe termen lung a Alianţei, deoarece resursele şi capacităţile pe care statele membre le vor disponibiliza pentru îndeplinirea obligaţiilor la nivelul NATO, vor rămân anemice.

Complexitatea procesului de asigurare a cheltuielilor de apărare in cadrul NATO

Deşi realizarea si menţinerea securităţii europene reprezintă un efort participativ al tuturor membrilor Alianţei Nord-Atlantice, constatăm că distribuirea efortului în cadrul Alianţei, din perspectiva culturii strategice şi apărării colective, este un proces anevoios tocmai pentru că, valoarea de referinţă de 2% are virtutea simplităţii.

Din acest punct de vedere, este uşor să judecăm ţările pe baza acestei simple măsuri cantitative dar, inevitabil, vom constata că rezultatele sunt înşelătoare.

Voi prezenta în continuare câteva aspecte care evidenţiază complexitatea acestui proces.

Existenţa unor viziuni diferite ale naţiunilor în ceea ce priveşte strategia de apărare. Spre deosebire de SUA, cu o strategie globală substanţială, strategiile aliate sunt mult mai puţin ambiţioase, ele dorind în principal să asigure apărarea naţională şi ocazional, o influenţă regională limitată. În mod fundamental, aliaţii au nevoie de ajutor de la ceilalţi în momente de conflict, iar formularea diverselor tratate de alianţă reflectă acest lucru.

Deşi, la prima vedere, o astfel de abordare ne-ar mulţumi, abordarea strategiei colective în cadrul NATO pentru combaterea anumitor tipuri de terorism, în special a celor care provin din afara Alianţei, ne va contura o perspectiva diferită.

În zilele noastre, când terorismul este un pericol de necontestat, care cuprinde toate laturile vieţii sociale, este imperios necesar ca forţele abilitate, din toate structurile unui stat democratic, să îşi concentreze atenţia şi efortul pentru a diminua, stopa şi lichida acest flagel.

Când această ameninţare capătă valenţe globale, ea nu mai poate fi lichidată numai prin intermediul acţiunilor de securitate naţională, ci va impune implicare globală prin alianţe de aceiaşi anvergură.

Experienţa actuală ne demonstrează însă că, niciunul dintre membrii NATO nu ar fi trimis forţe în Orientul Mijlociu sau Afganistan, dacă Statele Unite nu ar fi fost acolo şi asta pentru că, ecosistemul militar american face ca implementările aliate să fie posibile şi utile.

Introducerea criteriilor acţionale.   În plus faţă de cheltuielile de apărare, ca procent din PIB şi procentul acestor cheltuieli pentru achiziţiile majore de echipamente, statele membre NATO au adoptat un nou obiectiv care are o altă conotaţie decât cea specifică pentru producţia de apărare. Astfel, la summit-ul de la Riga din 2006, a fost introdus un obiectiv specific pentru forţele terestre NATO prin care, acestea, trebuie să reprezinte cel puţin 40% din totalul forţelor, iar din acestea, 8% să poată fi dislocabile (procentele au fost mărite ulterior, în 2008, la 50% şi 10%).

În 2011, a fost adoptat un alt set de măsuri axat pe capacitatea de dislocare, utilizare în timp şi dimensiunea numerica a forţelor aeriene, terestre şi maritime desfăşurate. Iată aşadar că, din punct de vedere al acestor criterii, regula celor două procente din PIB nu oferă o imagine completă a robusteţii NATO, setul actual de valori fiind inadecvat pentru a determina dacă membrii alianţei cheltuie suficient şi pentru lucrurile potrivite, în scopul generării unei puteri de luptă reale.

O concentrare pe cheltuirea resurselor, lipsită de înţelepciune şi fără a contabiliza şi evalua rezultatele (cantitate in detrimentul calităţii), va genera, cu siguranţă, o cheltuire lipsită de efect a resurselor şi aşa extrem de limitate.

Abordarea cheltuielilor militare din perspectiva naţională. Sporirea cheltuielilor de apărare naţională ar putea fi factor de stimulare a industriilor de apărare locale, aducând locuri de muncă şi creştere economică. Acest lucru însă, numai cu condiţia ca echipamentele şi capabilităţile rezultate să satisfacă nu numai sarcinile de apărare naţională, ci şi pe cele colective şi expediţionare, în conformitate cu standardele de interoperabilitate acceptate la nivelul Alianţei.

Abordarea cheltuielilor militare din perspectivă europeană. Istoria şi cultura europeană reflectă o tendinţă seculară de eliminare a războiului şi a acţiunilor militare din preocupările majore, europenii, în general, remarcându-se printr-o viziune mai puţin violentă asupra potenţialelor ameninţări la adresa securităţii.

Opţiunea confortabilă de a utiliza preferenţial instrumentele non-militare ale statului, ca alternativă la utilizarea forţei militare de mare intensitate pentru a rezolva problemele grave, de a participa la operaţiuni militare de mică intensitate, de stabilizare şi reconstrucţie, este pe deplin reflectată de perioada de declin a cheltuielilor europene de apărare a NATO.

O analiză a abordării europene a contextului strategic global evidenţiază tendinţa spre priorităţi strategice aparent divergente. Spre exemplificare, dacă lupta împotriva terorismului jihadist ar putea deveni treptat o misiune predilectă pentru vestul Europei, recunoaşterea Rusiei ca adversar riscă să sporească diferendele politice în această privinţă. Într-un astfel de context, sporirea cheltuielilor pentru apărare la nivelul fiecărei naţiuni şi formaţiune politică, va deveni un subiect sensibil de abordat.

O analiză succintă a realităţii de astăzi, evidenţiază în mod foarte clar că percepţia ameninţărilor este diferită. Mai mult decât atât, evaluarea participării occidentale la consolidarea prezentei NATO în partea de est a Alianţei (Estonia, Letonia, Lituania şi Polonia şi dezvoltarea unei prezenţe adaptate în regiunea Mării Negre) evidenţiază diferenţele de interpretare dintre vest-europeni şi americani.

În timp ce contribuţia Statelor Unite în Polonia este capabilă de a lupta împotriva unui potenţial agresor, batalioanele multinaţionale din statele baltice seamănă cu forţele clasice ale războiului rece, destinate pentru a descuraja agresiunea prin ameninţarea unei escaladări imediate la un conflict cu NATO în integralitatea sa.

Contingentele europene sunt mai mult o chestiune de utilitate politică decât o necesitate militară şi provin din percepţii diferite ale ameninţărilor, puternic influenţate de proximitatea geografică faţă de Rusia.

Confirmarea acestei realităţi rezidă din faptul că doar ţările din estul Europei, aflate în vecinătatea Rusiei, se concentrează asupra reconstrucţiei capabilităţilor militare convenţionale. De remarcat aici este efortul pe care îl fac Polonia si România prin acceptarea fără echivoc a nevoii de a aborda, serios şi cu toată responsabilitatea, subiectul distribuirii echitabile a efortului în cadrul Alianţei din perspectiva culturii strategice şi apărării colective.

Deşi la nivelul UE exista preocuparea pentru dezvoltarea continuă a formelor de cooperare în domeniul apărării (noul mecanism de cooperare structurată permanentă - PESCO, menit să sporească conlucrarea în dezvoltarea capacităţilor de apărare, etc), acestea par mai degrabă o soluţie tehnică decât o încercare reală a Uniunii Europene de a gândi strategic în termeni operaţionali.

Din nefericire, concluzia ce se conturează ar fi că, în ciuda angajamentelor guvernamentale, există un apetit scăzut în rândul publicului european pentru creşterea cheltuielilor pentru apărare, fapt ce sugerează că ţările sunt susceptibile de a nu onora acest angajament dificil.

Consecinţele acestor atitudini duale se vor răsfrânge inevitabil asupra traiectoriei posibile a capacităţii Europei de aş realiza (menţine) securitatea. Chiar şi cu o creştere semnificativă a bugetului (care, din motivele enunţate, este puţin probabilă), Europa fără SUA va susţine cu greu capabilităţi militare într-un spectru exhaustiv al ameninţărilor şi din acest punct de vedere, credibilitatea măsurilor de reasigurare şi descurajare convenite de NATO va fi pusă sub semnul îndoielii.

(Generalul (r) Ştefan Oprea a fost reprezentant mililar permanent al României la Uniunea Europeană şi NATO)