23 iulie 2019

Cum arată Apărarea europeană la finalul Preşedinţiei române a Consiliului UE?

Gheorghe Tibil

România a încheiat la sfârşitul lunii iunie prima preşedinţie semestrială a Consiliului Uniunii Europene cu un bilanţ mai mult decât pozitiv. Într-un context european şi internaţional deosebit de complicat şi sub presiunea generată de tranziţia către un nou ciclu legislativ, marcată de momentul electoral din mai, s-a reuşit avansarea unui număr considerabil de dosare europene, unele considerate fierbinţi, altele amânate de mult timp.

Sursă foto: Mediafax

Totodată, a fost demonstrată o reală capacitate de planificare, organizare şi desfăşurare a unui număr record de evenimente şi reuniuni, atât la nivel politico-strategic, cât şi de experţi. Ca urmare, examenul de capacitate europeană a fost trecut cu calificative superioare, fapt recunoscut de majoritatea oficialilor şi analiştilor europeni.

Se putea obţine mai mult din poziţia centrală deţinută în premieră de ţara noastră în arhitectura instituţională de la Bruxelles? Răspunsul este evident, afirmativ. Dincolo de eficienţa gestionării dosarelor importante ale Uniunii, analiza trebuie să vizeze şi rezultatele în planul promovării priorităţilor naţionale şi regionale pe agenda comunitară şi chiar măsura în care au fost iniţiate dezvoltări mai îndrăzneţe, născute din interesele României şi nivelul de ambiţie al Bucureştiului în diferitele domenii de acţiune europeană.

Toate aceste elemente de bilanţ le regăsim şi în spaţiul apărării europene, unul din cele mai dinamice domenii comunitare ale ultimilor ani. Astfel, în ultimele şase luni au fost realizate progrese semnificative în ceea ce priveşte Fondul European de Apărare (EDF), Cooperarea structurată permanent (PESCO), Procesul de analiză coordonată a apărării (CARD), Facilitatea europeană pentru pace (EPF) şi Mobilitatea militară. Pe de altă parte, unele teme sensibile de care depinde direct succesul noii viziuni referitoare la autonomia strategică a UE au fost abordate într-o măsură mult mai mică, în aşteptarea noului establishment european care se va instala în curând ca urmare a alegerilor din mai şi a negocierilor complicate din prezent.

O preşedinţie în premieră, într-un context mai mult decât complicat…

O scurtă retrospectivă a preşedinţiilor rotative recente ale consiliului UE ne arată că acestea au evoluat într-un context european şi internaţional din ce în ce mai complex, care le-a obligat să gestioneze trei tipuri de situaţii: agenda curentă pentru dezvoltarea cadrului legislativ european, managementul crizelor în derulare - între care migraţia şi Brexit-ul au ţinut capul de afiş al ultimilor ani - şi asigurarea răspunsului la crize noi – precum puseurile iliberale din interiorul Uniunii sau sinusoida relaţiei UE cu SUA, dificil de prezis înainte de asumarea preşedinţiei. În domeniul apărării şi securităţii, România a avut parte de toate cele trei situaţii, dacă luăm în calcul amânarea Brexit-ului şi degradarea climatului internaţional, cu evoluţii tot mai îngrijorătoare în planul relaţiilor transatlantice.

Preluarea preşedinţiei Consiliului a avut loc sub auspiciile nevoii de progres în implementarea Strategiei globale a UE, a aşteptărilor ca seria nouă de iniţiative UE din domeniul apărării să intre într-o fază de maturitate şi a proximităţii Brexit-ului, care ar fi urmat să devină efectiv la sfârşitul lunii martie. O influenţă aparte asupra semestrului european al României a fost generată de campania electorală şi rezultatul imprevizibil al alegerilor parlamentare europene din luna mai, însoţit de valul de euroscepticism şi de contestare accentuată a întregului proces de integrare europeană. Toate aceste elemente au avut un impact semnificativ asupra rolului pe care Europa îl asumă din ce în ce mai mult în domeniul securităţii şi al apărării.

Schimbarea majoră de paradigmă la nivel comunitar în abordarea domeniului apărării prin intrarea consistentă a Comisiei în joc, cu asigurarea finanţării cercetării şi dezvoltării de capabilităţi militare din bugetul UE, în contextul operaţionalizării EDF, modifică radical regulile jocului şi obligă statele membre la un amplu proces de adaptare şi repoziţionare faţă de tranziţia treptată a apărării comune de la logica de evoluţie inter-guvernamentală la cea comunitară. La modul concret, operaţionalizarea şi maturizarea trioului CARD, PESCO şi EDF schimbă concepţia de dezvoltare a capabilităţilor militare europene. PESCO şi EDF au fost etichetate ca "game changers", în condiţiile în care PESCO marchează tranziţia de la „voluntariat” la "angajament", iar Fondul reprezintă un adevărat moment de ruptură în evoluţia domeniului prin faptul că face bugetul Uniunii disponibil pentru investiţii în apărare. Ca rezultat, guvernarea dezvoltării capabilităţilor militare a devenit acum o ecuaţie interinstituţională complexă care implică Consiliul UE, în configuraţia Consiliului pentru Afaceri Externe cu participarea miniştrilor apărării, Comitetul director al EDA şi Comisia, pentru proiecte şi programe finanţate din EDF.

Un alt factor important de presiune l-a reprezentat tensiunea generată de orientarea strategică diferită a principalelor state occidentale, în primul rând Franţa şi Germania, axată pe realizarea autonomiei strategice a UE şi ţările din centrul şi estul UE, care au o abordare mult mai rezervată faţă de aceste dezvoltări, pornind de la importanţa acordată de acestea legăturii transatlantice şi NATO în securitatea europeană. Şi parcă pentru a alimenta şi mai mult aceste tensiuni, în luna mai a avut loc bine-cunoscutul schimb de scrisori între oficialii de la Washington şi cei europeni, pe subiectul accesului entităţilor americane la iniţiativele PESCO şi EDF, cu un limbaj de o duritate fără precedent şi cu trimiteri la măsuri de retorsiune din partea Washingtonului, respectiv cu explicaţii distante şi oricum neconvingătoare din partea Bruxellesului.

Ce s-a realizat în cadrul dosarelor importante din Pachetul de apărare?

Plecând de la contextul european actual, de la evoluţiile importante din domeniul Politicii de securitate şi apărare comune (PSAC), preşedinţia română a Consiliului UE a optat pentru includerea PSAC în zona priorităţilor asumate pentru primul semestru al anului 2019. Astfel, priorităţile naţionale ale României în acest domeniu, definite de o manieră pragmatică, s-au concentrat pe următoarele domenii: consolidarea profilului funcţional al PSAC, optimizarea angajamentelor operaţionale ale UE, consolidarea parteneriatelor PSAC şi a agendei de cooperare, inclusiv a obligaţiilor transatlantice. O atenţie deosebită a fost acordată cooperării UE-NATO, marcată în acest an de două aniversări importante, cu cele 7 decenii de existenţă a Alianţei şi cei 20 de ani de la lansarea PSAC.

Dar care sunt realizările pe principalele iniţiative din Pachetul european de apărare? În primul rând şi poate cea mai importantă ca efecte pe termen lung o reprezintă negocierea şi realizarea unui acord parţial pe subiectul viitorului Regulament al EDF. Rezultatul obţinut semnifică faptul că statele membre UE au o abordare comună privind modul în care banii europeni vor fi utilizaţi pentru finanţarea cercetării în domeniul apărării, dezvoltarea capabilităţilor şi stimularea proiectelor de colaborare aferente. A fost o negociere tripartită dificilă cu Parlamentul European, cu o implicare puternică a Comisiei, desfăşurată sub presiunea timpului şi cu o zestre relativ deficitară transmisă de fosta preşedinţie austriacă. Acordul pe acest dosar intră în categoria realizărilor importante din domeniul apărării europene, cu un impact direct asupra consolidării Bazei tehnologice şi industriale pentru apărarea europeană (EDTIB) şi a autonomiei strategice a UE.

Tot în domeniul EDF, a fost depăşit impasul legat de finalizarea Planului de lucru pentru Programul european de dezvoltare industrială din domeniul apărării (EDIDP), astfel încât în luna aprilie a fost posibilă lansarea competiţiei pe anul în curs pentru prima serie de proiecte, în valoare de aproximativ 250 milioane euro. Planul de lucru aprobat cuprinde 9 call-uri în derulare pentru 2019 (cu termen de depunere a aplicaţiilor 28 august) şi 12 ce urmează să fie lansate în 2020. Totodată, în acelaşi calendar a fost lansată cea de-a treia şi ultima serie anuală de competiţii de proiecte PADR (budget de aprox. 23 mil. Euro) care încheie etapa de pregătire a EDF pe dimensiunea de cercetare.

În al doilea rând, statele membre UE, sprijinite de EDA, au revizuit metodologia CARD, fiind asigurate condiţiile pentru lansarea primului ciclu complet al acestei iniţiative în toamna acestui an, punând astfel în mişcare o componentă-cheie a dezvoltării procesului de planificare a apărării în cadrul UE. Beneficiind şi de studiile de context strategic adoptate recent de Comitetul director al EDA[i], CARD va contribui la identificarea oportunităţilor de cooperare care vor sprijini punerea în aplicare a Priorităţilor de dezvoltare a capabilităţilor UE agreate prin Planul de dezvoltare al capabilităţilor (CDP). Obiectivul final îl constituie dezvoltarea unui set coerent de capabilităţi militare comune disponibile, dislocabile, interoperabile şi sustenabile. Deşi CARD nu constituie în acest moment decât un embrion de planificare a apărării, sămânţa odată plantată poate conduce la dezvoltări care să se apropie de natura Procesului de planificare NATO (NDPP), intrând în aceeaşi logică de maturizare a apărării şi de realizare a unei culturi strategice europene.

În al treilea rând, au fost înregistrate unele progrese în domeniul PESCO, în ceea ce priveşte definirea condiţiilor de participare a statelor terţe la proiectele derulate în cadrul iniţiativei şi solicitarea unei noi serii de proiecte care urmează să fie agreată până la sfârşitul lunii iulie. În acest domeniu, date fiind mizele speciale implicate de participarea unor state partenere din afara Uniunii la PESCO (SUA, Norvegia, Canada şi Marea Britanie, după realizarea Brexit-ului) discuţiile au fost mult mai complexe decât se anticipase, fapt ce a condus la imposibilitatea adoptării documentului înainte de Consiliul European din iunie. Subiectul este unul sensibil, fiind invocat direct în scrisoarea transmisă de autorităţile americane la începutul lunii mai, prin care guvernul SUA solicita eliminarea obligativităţii acordului tuturor statelor membre pentru participarea unei ţări terţe neasociate la PESCO. Atât accesul la PESCO cât şi la EDF sunt legate de esenţa principiilor de funcţionare ale Uniunii şi condiţionează direct realizarea autonomiei strategice europene. În aceste condiţii, în pofida eforturilor depuse de preşedinţie, nu s-a putut realiza un acord final pe subiect. Dificultăţile de definire a terenului comun privind modalităţile de a controla şi decide participarea ţărilor terţe la proiectele PESCO indică faptul că există încă divergenţe importante de opinii între statele membre în ceea ce priveşte sensul unor concepte cum sunt cele de partener, dependenţă, autonomie sau interoperabilitate.

Este evident că posibilele soluţii la această dilemă strategică pot fi găsite doar printr-o abordare pragmatică, plecând de la recunoaşterea caracterului specific al PESCO şi EDF, cât şi a obiectivelor şi importanţei speciale a acestor iniţiative pentru avansarea apărării europene. În acelaşi timp, trebuie recunoscut faptul că realizarea unor acorduri UE pentru participarea ţărilor terţe la aceste iniţiative este un proces mult mai complicat decât stabilirea unor cadre de parteneriat în contextul Alianţei. EDA a indicat o potenţială cale de avansare a acestui dosar prin acorduri administrative cu statele terţe, precum Norvegia, care permit participarea acestor ţări asociate la nivel de proiect.

În sfârşit, au fost iniţiate negocierile privind viitoarea EPF. Aceasta este o iniţiativă-cheie care va introduce o schimbare majoră în planificarea şi finanţarea misiunilor şi operaţiilor militare desfăşurate de Uniune şi va conduce la o mai bună coordonare a eforturile de apărare şi de asistenţă pentru dezvoltare derulate de Uniune în diferite ţări şi regiuni afectate de criză. EPF materializează propunerea Înaltului Reprezentant de a institui un nou fond în afara bugetului Uniunii, în valoare de 10,5 miliarde de euro pentru viitorul exerciţiu financiar multianual. Deşi dosarul este încă într-o fază incipientă, obiectivul Preşedinţiei a fost acela de a iniţia dezbaterile şi de a realiza un progres şi în acest domeniu. Totodată, s-a reuşit avansarea activităţilor de punere în aplicare a Strategiei de securitate maritimă a UE şi a domeniului mobilităţii militare.

Date fiind interesele strategice ale României legate de consolidarea relaţiei transatlantice şi, implicit, a rolului şi importanţei parteneriatului special dintre UE şi NATO, România a insistat asupra domeniilor specifice de cooperare cu Alianţa - mobilitatea militară, apărarea cibernetică, contracararea ameninţărilor hibride, dezvoltarea rezilienţei şi comunicarea strategică. În spiritul sinergiei şi complementarităţii eforturilor celor două organizaţii în domeniile securităţii şi apărării, a fost susţinută necesitatea asigurării coerenţei iniţiativelor UE cu instrumentele şi procesele similare sau complementare de pe agenda NATO. 

Dincolo de realizările concrete din dosarele curente de apărare, este mai greu de identificat un progres în zona dezvoltărilor conceptuale relevante pentru trecerea PSAC într-o etapă de reală maturitate. Aşa cum a rezultat din lucrările unui seminar recent organizat de Institutul pentru studii de securitate al UE[ii], este în continuare dificil pentru statele membre UE să cadă de acord asupra unor concepte de bază în apărare, preferând concentrarea asupra aspectelor tehnice din zona dezvoltării capabilităţilor. Logica firească a procesului ar impune definirea şi agrearea conceptelor-cheie ca o condiţie prealabilă pentru avansarea iniţiativelor în domeniul apărării. Acest fapt ar putea oferi mai multă legitimitate întregului proces, ar reduce blocajele tehnice legate de operaţionalizarea PESCO şi a EDF şi ar oferi argumente publice consistente  la întrebarea de ce trebuie Europa să investească în apărare.

Aceeaşi rezervă o putem constata şi în abordarea conceptului de autonomie strategică a UE. Deşi acesta este invocat în toate dezvoltările recente din domeniul apărării, ca un obiectiv fundamental al iniţiativelor în derulare, nu avem o definire unitară a lui la nivelul Uniunii. Mai mult, chiar şi la nivelul experţilor şi a think-tankurilor[iii] se manifestă o mare diversitate de înţelesuri, de la simpla formă de responsabilitate prin care UE îşi va consolida poziţia de partener credibil în arena internaţională, la o emancipare totală, cu tot ce implică ea pentru relaţia transatlantică şi pentru NATO. În cele din urmă, trebuie spus că un nivel rezonabil de claritate conceptuală şi o naraţiune (narrative) coerentă a UE în domeniul apărării este esenţială pentru viitorul demersurilor de integrare specifice şi pentru comunicarea strategică a Uniunii cu cetăţenii, partenerii şi potenţialii adversari.

Ce urmează?

La Sibiu, liderii politici europeni au convenit asupra a 10 angajamente pentru realizarea unei Uniuni mai puternice şi mai eficiente, iar primul dintre acestea se referă la apărarea Europei “de la Est la Vest şi de la Nord la Sud”. În acelaşi timp, Agenda strategică 2019-2024, adoptată la Consiliul European din iunie, menţine apărarea în zona priorităţilor viitoare de pe agenda Uniunii, subliniind faptul că UE trebuie să-şi asume o responsabilitate colectivă mai mare pentru propria sa securitate şi apărare, prin stimularea investiţiilor şi a cooperării europene în domeniul apărării. Nu în ultimul rând, discursul recent al preşedintelui desemnat al viitoarei Comisii Europene, Ursula von der Leyen, înainte de votul de investitură din Parlamentul european[iv] insistă asupra nevoii de creştere a rolului UE în actualul sistem global, inclusiv prin consolidarea Uniunii apărării (European Defence Union).

Toate acestea reprezintă argumente serioase pentru continuitatea eforturilor Preşedinţiei române în domeniul apărării europene, ca o dimensiune din ce în ce mai importantă a proiectului european. Participarea României la aceste eforturi va continua sub forma sprijinirii Finlandei din poziţia de membru al trio-ului preşedinţiilor UE româno-finlandezo-croat. În acest sens, Finlanda a anunţat deja priorităţile sale din zona apărării, concentrate pe sprijinirea procesului de operaţionalizare a Facilităţii europene pentru pace, asigurarea coerenţei dintre PESCO şi EDF, consolidarea capacităţii UE de a contracara ameninţările hibride, consolidarea avantajului tehnologic al Uniunii în domeniul apărării, cu accent pe inteligenţa artificială şi definirea relaţiilor UE-Regatul Unit în domeniul apărării, pentru perioada post-Brexit.

Figura frumoasă făcută de România în prima experienţă de anvergură la nivel comunitar şi progresele înregistrate în ultimele 6 luni în domeniul PSAC constituie un pas înainte în avansarea rolului UE în domeniul securităţii şi apărării. Ele reprezintă, în acelaşi timp, o bază serioasă pe care vor trebui iniţiate demersuri de promovare a intereselor naţionale în domeniul apărării europene, cu un accent special acordat iniţiativelor PESCO şi EDF.