Consiliul de Securitate al Uniunii Europene, borna către Uniunea Europeană a apărării

„Moartea cerebrală a NATO” este, de fapt, un „apel pentru trezire”

Preşedintele Franţei, Emmanuel Macron, declara într-un interviu acordat recent publicaţiei londoneze The Economist, că „noi, europenii, ne găsim pentru prima dată în situaţia ca un preşedinte american să nu împărtăşească ideea noastră cu privire la proiectul european, iar politica americană să fie divergentă cu acest proiect. […] Cel mai important garant, umbrela care a făcut Europa mai puternică, nu mai are aceeaşi relaţie cu Europa. Asta înseamnă că apărarea, securitatea, elementele noastre de suveranitate trebuie regândite”. Mai mult, Macron spunea că „de la preluarea mandatului [de preşedinte], am promovat noţiunea de suveranitate militară şi tehnologică,” făcând astfel trimitere la necesitatea definirii unui profil strategic european mai accentuat în domeniul apărării, izvorât din necesitatea reducerii dependenţei militare a UE faţă de Statele Unite şi anticipând posibilitatea intrării în competiţie cu acestea, acolo unde interesele părţilor nu vor mai fi convergente.

Totodată, Macron punea în evidenţă profunzimea crizei pe care, în viziunea sa, o parcurge astăzi securitatea europeană, atunci când spunea că întreg contextul de securitate externă şi internă „provoacă o fragilitate excepţională Europei, care, dacă nu se identifică ca fiind o putere globală, va dispărea”. Un astfel de deznodământ pare plauzibil pentru preşedintele francez, pentru că „NATO este în moarte cerebrală”. Această declaraţie neaşteptată a făcut înconjurul lumii şi a acutizat opiniile taberelor pro şi contra necesităţii unei reforme conceptuale a apărării europene. Din perspectiva curentului reformist, schimbarea ar trebui să pornească de la acceptarea diferendelor majore de securitate comună insinuate în ultimii ani între cele două maluri ale Atlanticului. Finalitatea reformei ar trebui să se regăsească în desăvârşirea Uniunii Europene a apărării, un tip de comunitate europeană de neimaginat cu un deceniu în urmă, capabilă să proiecteze credibil puterea militară comună a europenilor pe scena internaţională.

Aşa cum era de aşteptat, o diagnoză atât de „sumbră” a relaţiei transatlantice a fost contestată atât la Bruxelles, cât şi la Washington sau Berlin. De altfel, Secretarul General NATO, Jens Stoltenberg, a mers la Paris la sfârşitul lunii noiembrie pentru a-l mai tempera pe Macron, mizând pe ideea de forţă pe care o promovează elitele politice ale Alianţei în ultimii ani, aceea a „necesităţii strângerii rândurilor pentru întărirea NATO în vremuri atât de tulburi”. Însă preşedintele francez nu a făcut niciun pas înapoi, făcând „apel pentru trezire”, acesta fiind momentul în care ar trebui conştientizată stringenţa „modernizării Tratatului”.

Limitele Politicii externe şi de securitate comună

Mesajele preşedintelui Macron nu pot fi pur şi simplu ignorate, ci trebuie privite într-un context în care tema „autonomiei strategice” a Uniunii Europene şi a reflexiilor acesteia în plan politic, militar şi tehnologic, a căpătat amploare. Viitorul apărării comune a UE este văzut, cel puţin în rândul elitelor de la Paris, în logica unui „pilon european al NATO” sau chiar sub forma unei construcţii de tip nou „complementară NATO”, încă insuficient definită, dar cu potenţialul de a schimba semnificativ distribuţia de putere în interiorul spaţiului euroatlantic.

În pofida tuturor rezervelor sau criticilor interne şi externe, schimbarea a început. Comisia Juncker a jucat un rol extrem de activ în revitalizarea politicilor şi programelor UE din domeniul apărării. Aflate sub egida Strategiei Globale din 2016, aşa-numitul pachet al apărării europene şi, în mod special, noile iniţiative Fondul European de Apărare - EDF şi PESCO (revitalizat), au dovedit mai multă determinare decât oricând din partea Comisiei în impregnarea domeniului apărării cu o puternică amprentă comunitară. Prin crearea în premieră a unor mecanisme pentru finanţarea din fonduri comune a proiectelor destinate creşterii capacităţii europene de inovare militară şi dezvoltării de noi capabilităţi pentru apărare sub eticheta exclusivă a UE, Bruxellesul urmăreşte trecerea graniţei ireversibilităţii strategice a viziunii sale de integrare a resurselor esenţiale pentru apărarea comună. De ce? Pentru că în absenţa capabilităţilor de putere militară, orice discuţie despre ocuparea unui loc la masa marilor puteri globale este lipsită de sens. O primă consecinţă sistemică ar urma să se regăsească în crearea unor arhitecturi „transfrontaliere” tehnologice şi industriale, aflate sub controlul Bruxellesului în termeni de scop şi bugete. Chiar dacă ideea creării unei baze industriale militare comune nu este nouă, stimulii puşi astăzi în joc sunt mult mai atractivi pentru marii actori europeni din domeniul cercetării, dezvoltării şi industriei de apărare. Obligativitatea accesării de fonduri doar în formate extinse de cooperare intra-europeană nu poate decât să anticipeze apariţia unor rezultate integrate concrete la orizontul următorului exerciţiu financiar european, 2021-2027.

Punerea la dispoziţie a unor resurse financiare importante pentru apărare din fonduri comunitare a fost posibilă datorită evoluţiilor din ultimele două decenii ale cadrului juridic şi instituţional al Politicii comune de securitate şi apărare a UE (CSDP). Bornele majore ale reformei sectorului de securitate reprezentate de Tratatul de la Amsterdam din 1999 şi Tratatul de la Lisabona din 2009 au condus la crearea postului de Înalt Reprezentant al Uniunii pentru Politica externă şi de securitate comună şi a Serviciului European de Acţiune Externă – serviciul diplomatic condus de Înaltul Reprezentant, care asigură şi reprezentarea diplomatică a Uniunii în lume, precum şi a unei pleiade de structuri permanente politice şi militare, în scopul gestionării eficiente a situaţiilor de criză. Între acestea, Consiliul Politic şi de Securitate (PSC) care se întruneşte la nivel de ambasadori pentru pregătirea întâlnirilor Consiliului European pe teme CSDP sau Comitetul Militar al UE (EUMC), cel mai înalt organism militar al Uniunii, format din şefii de stat major al apărării din statele membre. Activitatea PSC este susţinută de Grupul Politico-Militar (PMG), în timp ce activitatea EUMC este susţinută de Personalul Militar al UE (EUMS), iar lista cu astfel de structuri poate continua. Mai mult, au fost constituite şi formaţiuni militare multinaţionale sub formă de grupuri de luptă, care aduc împreună aproximativ 1.500 de militari fiecare, cu misiunea de „asigurare a capacităţii de reacţie rapidă a UE la crizele emergente şi la conflictele din lume”.

În pofida tuturor acestor dezvoltări, rezultatele nu au fost pe măsura aşteptărilor. De exemplu, pentru a rămâne doar în marja evenimentelor actuale, participarea UE la gestionarea crizelor din Siria sau Ucraina este cvasi-inexistentă, atât în plan politic, cât şi miliar. Contribuţia unor state membre la campania împotriva organizaţiei teroriste ISIS a fost realizată în cadrul coaliţie condusă de Statele Unite, în timp ce pentru asigurarea dialogului în rezolvarea conflictului din Donbas este preferat formatul Normandia, din care fac parte Germania, Franţa, Federaţia Rusă şi Ucraina, dar nu şi UE. Grupurile de luptă, deşi au devenit operaţionale încă din 2007, nu au fost dislocate niciodată, din cauza „problemelor legate de voinţa politică, disponibilitatea reală şi solidaritatea financiară”, după cum este menţionat chiar pe site-ul Comisiei Europene. La acestea se pot adăuga interesele de securitate uneori divergente ale statelor membre, mecanismele de decizie mult prea greoaie şi, în mod special, principiul unanimităţii în baza căruia funcţionează Consiliul European, dar şi limitele competenţelor oficialilor europeni de rang înalt în domeniul securităţii şi apărării, indiferent dacă este vorba de Preşedintele Comisiei sau de Înaltul Reprezentant.

Parisul şi Berlinul în competiţie de idei pentru apărarea comună europeană

În acest context, declaraţiile preşedintelui Macron probabil că nu mai par atât de sumbre, exprimând mai degrabă o viziune asumat pragmatică, pe care aş denumi-o neo-realpolitik, în care rolul statului din teoria realpolitik este preluat de Uniunea Europeană. De altfel, astfel de declaraţii se înscriu într-un flux de mesaje şi acţiuni asumate în ultimii doi-trei ani de Paris şi Berlin în spaţiul securităţii şi apărării europene, unele plasate sub egida UE, altele poziţionate în afara cadrului comunitar, în timp ce există şi iniţiative menţinute ambiguu la limita competenţelor Uniunii.

Între acestea, Iniţiativa Europeană de Intervenţie este probabil cea mai cunoscută. Lansată de Franţa în septembrie 2017, Iniţiativa a ajuns să adune deja 13 state membre, atât din estul, cât şi din vestul Europei, inclusiv Germania şi Marea Britanie aflată în plin Brexit. Cu un statut încă incert, conturat în jurul necesităţii prezumate de dezvoltare a unei „culturi strategice comune” care are trebui să conducă la apariţia unei „doctrine militare comune” a statelor afiliate, rezultatul final ar trebui să se regăsească într-o capacitate îmbunătăţită de răspuns la ameninţările de securitate. Conform documentelor fondatoare, Iniţiativa va asigura dislocarea rapidă a forţelor în operaţii militare comune, respectiv pentru evacuarea civililor sau pentru intervenţia la dezastre, sub egida NATO, UE, ONU sau a oricărei coaliţii constituită ad-hoc. În pofida tonului moderat al iniţiatorilor şi al avansului discret al Iniţiativei, dezvoltarea acesteia în afara cadrului UE este privită de mulţi observatori drept o critică făţişă a Parisului la lentoarea şi inconsistenţa rezultatelor PESC în plan instituţional şi operaţional. Franţa va putea astfel să îşi legitimeze poziţia de lider „informal” al apărării europene, pentru ca ulterior să dobândească această recunoaştere şi în cadrul formal al UE. În egală măsură, Iniţiativa îi oferă Franţei un instrument pragmatic pentru obţinerea de sprijin multinaţional mult mai consistent pentru operaţiile militare de interes strategic la Paris, în mod special pentru cele desfăşurate în spaţiul african.

Însă, probabil că cea mai îndrăzneaţă iniţiativă, trecută în plan secund în vâltoarea evenimentelor de securitate internaţională ale ultimilor doi ani, este crearea unui Consiliu de Securitate al Uniunii Europene (EUSC). Ideea, promovată de preşedintele Macron pe timpul campaniei sale electorale şi preluată de cancelarul german Angela Merkel şi reafirmată în faţa Parlamentului European în cadrul discursului său susţinut la 13 noiembrie 2018, urmăreşte probabil oferirea unei alternative mai suple şi implicit mai eficiente la mecanismele greoaie de funcţionare ale actualului lanţ decizie strategică al UE pe temele sensibile de securitate europeană. Merkel menţiona în faţa aleşilor europeni: „Trebuie să fim pregătiţi să regândim procesele de luare a deciziilor, inclusiv prin renunţarea la principiul unanimităţii, acolo unde este posibil în acord cu tratatele. Am propus să înfiinţăm un Consiliu de Securitate European pe principiul rotaţiei membrilor, în care deciziile importante să poată fi pregătite mult mai rapid. Trebuie să creăm o forţă militară europeană deplin operaţională pentru dislocare rapidă în regiunile afectate de crize.”

Fără a fi încă suficient de clar dacă viziunea germană se referă la crearea unui organism deliberativ sau a unuia consultativ şi care ar fi puterea pe care ar urma să o deţină acesta, probabil că orice evaluare nu poate fi realizată în afara cadrului conceptual conferit de CSDP. Principiul rotaţiei invocat de Merkel conduce la ideea reprezentării statelor membre la cel mai înalt nivel în cadrul unui Consiliului de Securitate. Imaginarea unui format organizatoric nu poate să facă abstracţie de ceea ce înseamnă astăzi Consiliul de Securitate ONU, cel mai înalt organism cu responsabilităţi în „menţinerea păcii şi securităţii în lume”. Acesta este format din cinci membri permanenţi şi 10 membri nepermanenţi care se schimbă o dată la doi ani, pe baza votului exprimat în Adunarea Generală a ONU, respectând criterii de reprezentativitate geografică. Deciziile CS ONU sunt obligatorii pentru toate statele lumii, în baza prevederilor Cartei ONU.

Prin urmare, EUSC ar putea fi un organism cu putere de decizie pe teme de securitate UE, format din membri permanenţi şi membri nepermanenţi, reprezentaţi la nivel de şef de stat şi de guvern. De exemplu, EUSC ar putea avea în componenţă trei membri permanenţi şi şase membri nepermanenţi. Membri permanenţi ar putea fi primele trei state membre în termeni de PIB, astăzi Germania, Marea Britanie şi Franţa, iar după Brexit locul Marii Britanii ar fi preluat de Italia. De altfel, Franţa, Germania şi Italia sunt şi cei mai activi actori ai noilor instrumente de lucru în domeniul capabilităţilor militare, EDF şi PESCO. Totodată, aceste trei-patru state sunt considerate în diverse analize ca fiind cele mai puternice membre UE din punct de vedere militar. Necesitatea includerii unor membri permanenţi ar decurge din forţa şi chiar credibilitatea pe care puterea lor militară ar conferi-o deciziilor Consiliului, nu neapărat în interiorul Uniunii, cât mai ales în afara acesteia, acolo unde asemenea decizii ar urma să producă efecte. Membrii nepermanenţi ar urma să funcţioneze în cadrul EUSC pentru mandate de doi ani, care vor fi obţinute decalat, anual, pentru câte trei membri odată. Ordinea rotaţiei se poate stabili la momentul înfiinţării EUSC, similar modelului accederii la preşedinţia Consiliului UE şi nu neapărat cu impunerea unor criterii de reprezentare geografică. Deciziile EUSC ar trebui să aibă caracter de obligativitate, înlocuind rolul decizional al Consiliului European în ceea ce priveşte reacţia UE la situaţii de criză, inclusiv dislocarea grupurilor de luptă în diverse teatre de operaţii. Consiliul European ar rămâne autoritatea de decizie cu privire la strategia de securitate a UE, precum şi la procedurile şi instrumentele de lucru ale UE din domeniul securităţii şi apărării comune.

Către Uniunea Europeană a apărării

Desigur, pentru ca un astfel de scenariu să capete concreteţe, va fi necesară o reformă a Tratatului UE şi a PESC. Gradul de divizare a viziunilor actuale ale statelor membre UE privind securitatea lor - mai ales pe faliile care le separă astăzi, atât în ceea ce înseamnă percepţia ameninţărilor majore la adresa securităţii UE, cât şi rolul propriu-zis al UE în spaţiul securităţii internaţionale sau relaţia Uniunii cu NATO şi Statele Unite - face ca o reformă de asemenea anvergură să fie imposibilă pe termen scurt. Însă, determinarea dovedită de Germania şi Franţa în a schimba înfăţişarea strategică a UE pe plan internaţional ar putea să accelereze un astfel de proces. Parcurgerea drumului către o „autentică Uniune Europeană a apărării” pe care s-a înscris „Comisia geopolitică” condusă de Ursula Gertrud von der Leyen, după cum a definit-o chiar ea cu prilejul obţinerii mandatului de preşedinte, va depinde şi de asumarea unor decizii grele de către liderii statelor membre, de la care este aşteptată mai multă solidaritate ca niciodată, aşa cum oficialii de la Bruxelles le solicită cu obstinenţă.

Punctul de întâlnire conceptual al tuturor acestor iniţiative ale binomului franco-german se regăseşte în tema „armatei europene”. Deşi încă un subiect sensibil, ideea armatei europene a fost indisolubil legată de viziunea „autonomiei strategice” asumată deja la nivel comunitar. Comisia Europeană rămâne fermă în a considera că în absenţa unei capacităţi de apărare credibilă, Uniunea nu va reuşi să îşi promoveze eficient „interesele comune” la nivel internaţional.

Ceea ce trebuie menţionat este că, deşi conceptul de „securitate europeană” a fost folosit adeseori în sinonimie cu cel de „securitate UE” în discursurile şi naraţiunile Bruxellesului, evoluţiile contradictorii din ultima vreme şi apariţia de iniţiative europene militare care nu sunt „nici UE, nici NATO şi nici ONU”, impun o mai clară delimitare a celor două noţiuni, pentru ca eventuala reformă a PESC şi chiar a Tratatului UE să pornească de la un referenţial conceptual comun.

În final, ca europeni, ne rămâne speranţa ca acest referenţial comun să nu pornească de la „cel mai mic numitor comun” rezultat din compromisurile armonizării intereselor naţionale fragmentare ale statelor membre, ci să provină din forţa inspiraţională a marilor valori care au fundamentat proiectul comun european încă de la crearea sa.

Pe acelaşi subiect:

Apărarea comună europeană, o miză de totul sau nimic pentru Ursula von der Leyen

Autonomia strategică a Uniunii Europene sau mirajul jocului marilor puteri

Armata europeană, mai mult decât o piatră aruncată în lac după care am sărit cu toţii

Fondul European de Apărare şi PESCO faţă în faţă cu „moartea cerebrală a NATO”

Statele Unite şi Uniunea Europeană, prinse în strânsoarea Strâmtorii Hormuz

Pachetul european de apărare, captiv între presiunile Washingtonului şi problemele interne ale UE

Cum a ratat Donald Trump şansa de a deveni artizan al viitoarei Uniuni Europene

Trei sferturi de veac de la Bretton Woods. Suntem astăzi martorii dezintegrării ordinii liberale mondiale?