Cenuşăreasa fără conduri. Securitatea europeană în perioada post Covid-19

Prima ţintă: bugetele militare. În general

Problema anului 2020, pentru Europa, este, însă, una mai specială: continentul se confruntă, probabil, cu cel mai divers şi larg evantai de ameninţări din perioada postbelică. Multe sunt externe – terorism, migraţie, competiţie agresivă economică, contestarea ordinii postbelice, abandonarea parteneriatelor strategice -, dar sunt şi multe interne – „exit”-uri produse şi ameninţări de „exit”, lipsă de solidaritate, birocratizare instituţională, incapacitate militară, dependenţă de exterior în domenii vitale.

Este momentul, se afirmă, pentru o nouă strategie europeană, a câta?, pentru că, de această dată, Europa are „şanse” bune să fie lăsată pe cont propriu. Este momentul, se speră, şi pentru un nou impuls în controlul armamentelor, chiar şi pentru realizarea acordurilor privind armamentul nuclear între cei doi mari, SUA şi Federaţia Rusă, Vestul occidental şi Estul eurasiatic.

Viitorul securităţii europene post Covid-19 depinde de cât de mult vor continua SUA să se implice în protecţia partenerilor săi de pe continent. Anul 2020, cu alegeri prezidenţiale ce vor fi desfăşurate în condiţii neclare, nu este cea mai potrivită perioadă pentru noi angajamente externe ale Washingtonului. 

Un rol important va fi cel al preşedinţiei germane a Consiliului Uniunii Europene, în a doua jumătate a anului 2020. Va fi, în scenariul bun, o preşedinţie post – epidemie dar în plină criză. Scenariul rău mai bine să nu se întâmple. După cum a gestionat pe plan naţional şi în cadrul structurilor europene criza Covid-19, nici Berlinul nu pare a pune solidaritatea europeană pe primul loc. Dar poate condiţiile din partea a doua a anului vor fi altfel, mai favorabile parteneriatelor.

Deocamdată, proiectul de plan pentru această preşedinţie are parte de critici severe, de exemplu privind planurile pentru gestionarea mediului.

Din domeniul lucrurilor care ar putea fi făcute pentru securitatea europeană se pot enumera câteva: poate o nouă abordare a Fondului european de apărare / European Defense Fund şi a Cooperării Structurate Permanente / Permanent Structured Cooperation / PESCO, aşa cum chiar şi pe această platformă s-a discutat; poate o nouă regândire a bugetelor militare naţionale, a corelaţiei acestora la nivelul UE, a distribuţiei acestora între nevoi naţionale şi necesităţi comune.

Pentru că o să vă dezvălui un secret: criza nu va ocoli bugetele militare. Iar acestea vor fi afectate mai dramatic decât în perioada post 2008, din cel puţin două  motive:

● pierderile financiare vor fi mai mari decât în urmă cu un deceniu şi extinse în mult mai multe ramuri economice, nu doar la nivelul sistemului bancar;

● Europa anului 2020 este, cum spuneam, mult schimbată, cu ameninţări mai presante, mai complexe, mai numeroase şi, ghinion, mai costisitoare.

O rememorare a ceea ce s-a întâmplat cu unele bugete militare europene după 2008, poate fi instructivă:

● pe ansamblu, bugetele militare au înregistrat scăderi de 30% în statele mici, 10 – 15% în statele mijlocii, în jur de 8% în statele mari;

● statele europene au cheltuit pentru apărare cu 24 de miliarde de euro mai puţin anual în perioada imediat următoare 2008, dar au făcut-o diferit, uneori încălcând comportamentul specific grupului din care făceau parte: Finlanda a pierdut 10% din  PIB dar nu a micşorat  bugetul apărării (vecinătăţile te fac precaut şi constant în abordările de securitate), în timp ce Slovacia a avut PIB-ul cu 5% mai mic, dar scăderile pentru apărare s-au cifrat la 30%. În România, situaţia bugetelor apărării imediat post criza 2008 se prezintă astfel:

La o scădere a PIB-ului de aproximativ aceleaşi dimensiuni, 10%, bugetul român al apărării a urmat posibilităţile naţionale specifice. Încadrându-se în trendul urmat de aproximativ jumătate din statele europene.

Revenirea la valorile iniţiale a avut loc în aproximativ 5 ani, 2014 fiind anul în care, financiar, nivelurile pre-criză au fost atinse. Nu şi capabilităţile anticipate.

Programele şi capabilităţile presupuse a fi realizate după 2010 nu sunt nici azi în  întregime îndeplinite, iar datorită scăderilor anuale de buget pe o perioadă de mai mult de cinci ani, decalajul s-a extins către aproximativ 35% din ceea ce ar fi trebuit să existe.

În perioada post 2020, nevoile de securitate vor fi mai presante, ameninţările mai numeroase şi mai complexe. Iar în ceea ce priveşte bugetele militare, o luăm de la capăt.

Câţiva factori care pot influenţa nivelul cheltuielilor militare

Desigur, toată lumea face şi va continua să facă necesarele calcule pentru a vedea cum pot fi gestionate efectele crizei pentru fiecare domeniu în parte. Pentru cel al apărării, sunt câţiva factori care pot influenţa nivelul bugetelor militare post – criză:

● situaţia finanţelor publice naţionale la sfârşitul perioadei de blocaj economic, presupunând că nu va fi o reluare a acestuia. Cifrele sunt aproximative la acest moment, dar se estimează că pierderile pe termen scurt ar putea fi de aproximativ 20 – 25% din  PIB-ul perioadei, urmând ca o parte să poată fi recuperate ulterior. Pentru Germania, de exemplu, pierderile pot fi undeva între 255 şi 729 miliarde de euro, în funcţie de durata crizei. Cu un astfel de bilanţ negativ, liderii politici vor acorda, mai mult ca sigur, prioritate refacerii economiei, punând în stand-by programele militare de înzestrare. Desigur, acestea vor fi reluate, dar vor fi necesari alţi zece ani pentru a se atinge obiectivele propuse pentru începutul perioadei. Desigur, şi ipoteticii adversari vor proceda la fel, criza acţionând democratic, dar nu este exclus ca, din alegerea diferită a priorităţilor pentru apărare, să apară decalaje care să afecteze securitatea naţională şi europeană pe domenii punctuale;

● mediul de securitate al anului 2020 este diferit de cel post criza din 2008. În acea perioadă, statele europene nu erau condiţionate de o ameninţare imediată, cum e cea apărută în est după anul 2014. Participările la diferite operaţiuni externe, sub mandat NATO sau ale UE, nu erau constrângătoare, ţările putând alege în funcţie de factorii interni, parteneriate externe, chiar nevoi de instrucţie. Anul 2020 are însă deja cumulate ameninţări noi, care nu mai lasă loc de prea multe opţiuni la alegere. Ameninţarea dinspre Rusia este mult mai evidentă, ascensiunea Chinei a avut loc inclusiv în plan militar – în 2019 s-a înregistrat şi un exerciţiu militar medical (!) pe continentul european -, iar SUA au poziţii fluctuante faţă de securitatea europeană. În gestionarea crizei, Washingtonul este mai preocupat de criza internă, lăsând Beijingului spaţiu pentru continuarea ocupării soft a simpatiilor unor state europene. Rusia utilizează şi ea perioada pentru a crea solidarizări ad-hoc pentru disputa bilaterală cu SUA în domeniul controlului armamentelor nucleare;

● incertitudinea angajamentului SUA în Europa rămâne una din certitudinile mandatului actualei administraţii de la Casa Albă. Deşi în perioada de dinaintea crizei, a fost un permanent decalaj între retorica discursurilor şi fapte, ceea ce a încurajat statele europene să aprecieze că SUA rămân conectate la nevoile de securitate ale Europei, modul de gestiune a crizei a relevat şi faptul că opţiunea scăderii implicării americane în parteneriatul transatlantic este încă o opţiune. Ceea ce ar putea activa această opţiune este perspectiva unei recesiuni economice majore. Cele două trilioane de dolari promise economiei americane vor trebui recuperate de undeva. Nu e de neglijat faptul că dezbaterile privind rebalansarea contribuţiei statelor membre la NATO şi creşterea bugetelor militare naţionale au debutat în forţă după criza anterioară. Cea curentă ar putea relansa aceste dezbateri. De asemenea, nu trebuie uitat faptul că anul 2020 este an electoral, iar alegătorii se câştigă cu măsuri economice. Pentru alegătorul american, problemele securităţii europene se află undeva între taxa pentru locul de parcare şi valoarea voucherelor primite de la K-Mart. Şi aici, ascensiunea Chinei face alegerea mai uşoară pentru SUA, în detrimentul partenerialului transatlantic;

● recuperarea şi relansarea coeziunii europene rămân şi ele un deziderat.  Proiectul european a fost deja pus în discuţie prin o serie de evoluţii din ultima perioadă. Criza a acutizat şi făcut şi mai vizibile fracturile între diferitele „şcoli de gândire”, de fapt „cluburi de interese” din interiorul Uniunii Europene. Gestionarea crizei a fost un atribut în primul rând naţional, accentuat după încercările iniţiale de solidarizare europeană care au pornit cu stângul. Dacă statele şi-au recuperat cadrul decizional în domeniul măsurilor economice, al circulaţiei persoanelor şi valorilor, acolo unde UE era, totuşi, un for decizional activ, în planul militar, al asigurării securităţii, independenţa deciziilor naţionale va fi şi mai evidentă. Cu toate că este evident că niciun stat european nu este capabil să-şi asigure integral securitatea, prin forţe exclusiv proprii, în faţa actualelor ameninţări, tentaţia de a acţiona izolat este, însă, prezentă. Această perspectivă ar putea fi „activată” de severitatea urmărilor crizei. Iar primele măsuri ar putea fi:

- politici naţionale „readuse” către necesităţi şi priorităţi interne;

- scăderi unilaterale ale bugetelor militare naţionale;

- contribuţii scăzute la programe militare bilaterale sau multilaterale.

Probabil, unul din membrii NATO care va acţiona astfel va fi Marea Britanie, „eliberată” de constrângerile europene, dar e posibil să nu fie singurul exemplu.

Dincolo de aceşti factori - pot fi, cu siguranţă, şi alţii -, bugetele şi cheltuielile militare vor fi influenţate de evoluţiile post criză.

Ce se poate întâmpla după 2020 ?

La o criză cu parcurs şi sfârşit incerte, nici ceea ce se va întâmpla ulterior nu poate fi prognozat foarte riguros. De aceea, sunt luate în considerare mai multe scenarii, foarte diferite, care să acopere ca un evantai, perioada post Covid-19.

1. Scenariul catastrofic - dezastrul financiar.  Costurile financiare ale crizei sunt, în acest caz, atât de mari încât bugetele naţionale vor orientate prioritar către nevoile perioadei, tot ce înseamnă proiect pe termen mediu şi lung fiind amânat sine die. Cheltuielile militare considerate de prioritate secundă, exerciţii, contingente dislocate în exterior, achiziţii propuse dar în discuţie, contribuţii la fondurile comune, reparaţii, modernizări, piese de schimb vor fi incluse în dosare ce vor aştepta vremuri mai bune. NATO va redeveni pentru o perioadă doar un for de dezbatere, cu prea puţine decizii care să poată fi implementate în comun, în timp ce componenta de apărare a UE va continua ca proiect utopic, cu orientare mai curând către situaţiile de criză internă. Iar industriile de apărare vor căuta pieţe externe, poate şi investitori, care să asigure supravieţuirea a măcar o parte din facilităţi;

2. SUA lasă Europa pe cont propriu. Este tot în marja variantelor catastrofice, dar poate fi şi o evoluţie datorată doar parţial crizei, cu o componentă de probabilitate în zona deciziilor de politică internă ale Washnigtonului. Situaţia poate fi chiar mai periculoasă decât la scenariul 1, pentru că nevoile europene de securitate vor creşte exponenţial, fără conexiunile trans-atlantice. Iar această evoluţie presupune implicit că situaţia financiară este la fel de precară ca la scenariul anterior. Se va deschide o cutie a Pandorei în dezbaterea nucleară, cu doar două state europene posedând arsenal militar în acest domeniu şi cu doar unul rămas în UE. Şi cu state care nu îşi vor putea permite nici menţinerea apărărilor convenţionale la nivelul ante-criză;

3. Populismul şi naţionalismul vor lua locul deciziilor comune. Fără a intra  în detalii privind modul în care aceste tendinţe se vor manifesta în alte domenii, în cel al securităţii şi apărării ele vor reflecta şi accentua, în fapt, abordări anterioare ale unor forţe politice în căutare de nouă legitimitate. Nevoile interne de securitate sau strict naţionale vor prevala în faţa celor comune, ale NATO sau UE. Acest lucru va afecta participarea la programe de parteneriat, va schimba orientările privind dotarea şi înzestrarea. Structurile comune de cooperare militară, gen PESCO, ar putea deveni forme fără fond;

4. SUA nu pleacă. Urmează construirea noilor capabilităţi de apărare. În condiţiile în care vor rămâne angajate în pilonul european al NATO, dispar o parte din  probleme, dar se menţin altele. Situaţia post – criză nu va fi una favorabilă abordării exhaustive a securităţii europene, vor lipsi banii şi statelor de pe continent, vor fi mai puţini şi pentru SUA. Această situaţie s-ar putea materializa în noi discuţii la nivelul Alianţei privind împărţirea poverii financiare, în investiţiile în industria de apărare, în continuarea marilor proiecte de înzestrare. Cercetarea militară va avea de suferit, structurile costisitoare, gen forţele expediţionare, vor aştepta, probabil, vremuri mai bune.

5. Pierderile financiare pot fi gestionate. Statele mari europene preiau misiunea coordonării securităţii. Este un scenariu care ia în calcul o încheiere a crizei cu consecinţe moderate, simţite mai ales de statele mici şi mijlocii, suportabile pentru cele mari. În aceste condiţii, acestea din urmă ar putea relua, şi prelua, proiectele anterioare de coordonare a apărării, prin asumarea de responsabilităţi de domenii punctuale – apărarea antiaeriană, războiul electronic, transporturile strategice, sunt doar câteva -  şi integrarea în acestea şi a statelor care nu deţin capabilităţile respective. Într-o abordare empirică, este ceea ce îşi propune la acest moment Alianţa prin NATO’s Framework Nations Concept (FNC), un cadru prin care statele mari şi cu posibilităţi pot sprijini partenerele rămase în urmă, fără a afecta suveranităţile şi orgoliile naţionale. Desigur, aceasta presupune încredere şi cooperare loială, pe termen mediu, cel puţin.  Germania, Franţa, Marea Britanie şi-ar putea asuma unele din aceste responsabilităţi post – criză.

Încă prea devreme pentru epilog

Deocamdată evantaiul de scenarii de-abia se desface. Criza e încă undeva către perioada de apogeu, nu se ştie ce evoluţii pot urma, ce model de ieşire din pandemie se va dovedi valabil. Cea mai puternică ţară europeană, Germania, va asigura preşedinţia UE în semestrul doi a anului 2020. Faptul că statul cu cea mai cuprinzătoare economie, cu bugetul militar european cel mai ridicat, cu a doua armată la nivelul continentului, va gestiona aceasta perioadă poate fi o premisă bună şi pentru securitatea europeană.

Contribuţiile naţionale se vor dovedi, şi ele, hotărâtoare. Dacă lecţiile crizei anterioare au fost corect şi integral învăţate, această experienţă, actualizată cu ce s-a acumulat în primăvara anului 2020, va fi pentru statele europene un bun punct de plecare pentru perioada post – criză.