Balcanii de Vest şi Uniunea Europeană – provocări, optimism, multe incertitudini

Integrarea în UE - abordări şi performanţe diferite ale entităţilor din Balcanii de Vest

După un an, 2016, marcat de pesimism în ceea ce priveşte integrarea Balcanilor de Vest în UE, dar şi după o perioadă aflată sub presiunea Brexit-ului, au urmat o serie de înfrângeri ale forţelor eurosceptice din UE, în 2017. Într-un astfel de context, s-a dezvoltat un optimism prudent, caracterizat de noi semnale încurajatoare pentru ţările din Balcanii de Vest, dar şi de doze mari de incertitudine. Acest lucru s-a întâmplat mai întâi prin prezentarea anului 2025 ca o posibilă dată de aderare la UE a primelor entităţi din regiune, Serbia şi Muntenegru, apoi prin anunţarea şi desfăşurarea unor evenimente importante în 2018, inclusiv publicarea Strategiei Comisiei Europene pentru Balcanii de Vest şi desfăşurarea Summit-ului EU-Balcanii de Vest, de la Sofia (primul eveniment de acest fel după Summit-ul de la Salonic, din 2003). Anul 2018 a fost adesea catalogat ca un „An al Speranţei” pentru Balcanii de Vest.

În antiteză cu aceste speranţe, au apărut poziţii contradictorii în rândurile statelor membre ale UE cu privire la derularea procesului de integrare a regiunii, fapt marcat inclusiv de amânarea deschiderilor negocierilor cu Albania şi Macedonia de Nord, planificate iniţial pentru luna iunie 2019.Problemele majore care au marcat sau continuă să marcheze, şi în 2019, evoluţiile din Balcanii de Vest fac referire la dispute bilaterale, punerea în aplicare a Acordului Prespa, între Macedonia şi Grecia, ajungerea la un acord privind normalizarea cuprinzătoare a relaţiilor dintre Serbia şi Kosovo, dar şi evoluţiile neconcludente ale situaţiei generale din Bosnia şi Herţegovina (BIH), toate reprezentând probleme semnificative pentru întreaga regiune, în special pentru perspectiva ei europeană.

Extinderea este considerată o politică de succes a UE, poate cea mai reuşită parte a politicii sale externe. Transformarea unei ţări şi implementarea într-o societate a regulilor şi principiilor democraţiei, ale economiei de piaţă vin în întâmpinarea aspiraţiilor entităţilor din Balcanii de Vest de a adera la UE. Entităţile din această regiune au parcurs, astfel, un proces pe durata multor ani, fiecare dintre ele ajungând la stadii diferite, fapt pozitiv dar care pune sub semnul întrebării, din ce în ce mai mult, integrarea acestora la pachet. Performanţele realizate şi stadiul la care a ajuns fiecare entitate în cadrul procesului de aderare la UE sunt următoarele: 

• Serbia a depus cererea de aderare la UE în decembrie 2009 şi a obţinut statutul de candidat în martie 2012, după ce Belgradul şi Priştina au ajuns la un acord privind reprezentarea regională a Kosovo. Negocierile de aderare au fost deschise oficial la 21.01.2014. Primele două capitole, inclusiv cel privind normalizarea relaţiilor cu Kosovo, au fost deschise în decembrie 2015. Capitolele cu privire la principiul statului de drept au fost deschise la 18.07.2016, fiind deschise, până la sfârşitul anului 2018, un total de 16 capitole. În februarie 2018, Comisia Europeană a publicat o nouă Strategie pentru Balcanii de Vest care prevede că Serbia ar putea adera la UE până în 2025, deşi recunoaşte că această perspectivă este "extrem de ambiţioasă". Integrarea Serbiei în UE (în acelaşi context, şi a Kosovo) rămâne strâns legată de dialogul la nivel înalt dintre Serbia şi Kosovo, facilitat de UE, ceea ce ar trebui să conducă la un acord global obligatoriu din punct de vedere juridic privind normalizarea relaţiilor lor, lucru care, trebuie să recunoaştem, actualmente pare a fi foarte greu de realizat;

• Muntenegru şi-a câştigat independenţa în 2006 şi a solicitat aderarea la UE în decembrie 2008. A fost acordat statului muntenegrean statutul de candidat în decembrie 2010, iar negocierile de aderare au fost deschise în iunie 2012. În conformitate cu "noua abordare" a UE faţă de procesul de aderare, capitolul 23, privind reforma judiciară şi drepturile fundamentale, şi capitolul 24, privind libertatea, securitatea şi justiţia, au fost deschise într-o etapă incipientă a negocierilor, în decembrie 2013. Din totalul de 35 de capitole de negociere, 32 au fost deschise până la sfârşitul anului 2018. În februarie 2018, Comisia a publicat o nouă Strategie pentru Balcanii de Vest, care prevede că Muntenegru ar putea adera la UE până în 2025, deşi recunoaşte, ca şi în cazul Serbiei, că această perspectivă este "extrem de ambiţioasă";

• Albania a solicitat aderarea la UE la 28.04.2009. În 2012, Comisia Europeană a observat progrese importante şi a recomandat acordarea statutului de ţară candidată, sub rezerva continuării reformelor în curs. Această condiţie a fost îndeplinită în mare măsură înainte de alegerile parlamentare din iunie 2013. În octombrie 2013, Comisia a recomandat fără echivoc acordarea Albaniei statutului de candidat la aderarea la UE, statut pe care l-a obţinut în iunie 2014. Având în vedere progresele înregistrate, Comisia a recomandat deschiderea negocierilor de aderare cu Albania în rapoartele sale din 2016 şi 2018. În iunie 2018, Consiliul a fost de acord cu posibila deschidere a negocierilor de aderare cu Albania în iunie 2019, presupunând că vor fi îndeplinite condiţiile necesare, dar decizia s-a amânat, surprinzător şi fără un semnal prealabil clar, posibil pentru octombrie 2019;

• Macedonia de Nord a solicitat aderarea la UE în martie 2004 şi a obţinut statutul de candidat la UE în decembrie 2005. Cu toate acestea, ţara nu a reuşit să deschidă negocierile de aderare, în principal din cauza disputei cu Grecia. Acest conflict a fost soluţionat cu succes prin "Acordul de la Prespa" cu privire la noul nume al ţării - Macedonia de Nord - acord care a intrat în vigoare în februarie 2019. Din 2009, Comisia a recomandat în mod constant deschiderea negocierilor de aderare, o recomandare care a fost întotdeauna susţinută de Parlamentul European. În iunie 2018, Consiliul a fost de acord cu deschiderea negocierilor de aderare cu Macedonia de Nord în iunie 2019, presupunând că vor fi îndeplinite condiţiile necesare, dar, ca şi în cazul Albaniei, decizia s-a amânat, surprinzător şi fără un semnal prealabil clar, posibil pentru octombrie 2019. Mai mult, la nivel internaţional a fost indusă percepţia unei posibile renunţări la deschiderea negocierilor cu Albania şi Macedonia de Nord la pachet şi acceptarea unei posibile deschideri a discuţiilor cu Tirana şi Skopje doar pe baza performanţelor realizate;

• Bosnia şi Herţegovina (BIH) este o ţară potenţial candidată. Un Acord de Asociere şi Stabilizare (AAS) a fost negociat şi semnat în iunie 2008, însă intrarea în vigoare a acestuia a fost îngheţată, în principal din cauza faptului că ţara nu a implementat o hotărâre esenţială a Curţii Europene a Drepturilor Omului. "Abordarea reînnoită" a UE faţă de această ţară, care acordă mai multă atenţie guvernării din punct de vedere economic, a permis intrarea în vigoare a AAS la 01.06.2015. Ţara şi-a prezentat cererea de aderare la 15.02.2016, Comisia redactându-şi avizul pe baza răspunsurilor BIH la un chestionar cuprinzător. Între timp, incapacitatea Parlamentului BIH de a conveni asupra regulilor de procedură care guvernează reuniunile sale cu Parlamentul European (de două ori pe an) a făcut imposibilă organizarea unor astfel de reuniuni, începând din noiembrie 2015, o astfel de situaţie reprezentând o încălcare a AAS de către BIH;

• Kosovo este un potenţial candidat la aderarea la UE. Acesta şi-a declarat independenţa în februarie 2008. Majoritatea statele membre ale UE (mai puţin Cipru, Grecia, România, Slovacia şi Spania) a recunoscut independenţa Kosovo. Din perspectiva integrării Balcanilor de Vest în UE, este de evidenţiat faptul că, în regiune, Serbia şi BIH nu au recunoscut Kosovo ca stat. O foaie de parcurs privind liberalizarea vizelor a fost emisă în iunie 2012, iar în iulie 2018, Comisia a confirmat îndeplinirea de către Kosovo a ultimului criteriu. În septembrie 2018, Parlamentul European a decis să intre în proces de negocieri inter-instituţionale, proces care este în curs de desfăşurare. După încheierea unui acord de referinţă privind normalizarea relaţiilor ("Acordul de la Bruxelles"), în aprilie 2013, între Belgrad şi Priştina, Consiliul European a decis să înceapă negocierile privind un AAS cu Kosovo, în iunie 2013, un asemenea acord intrând în vigoare la 01.04.2016. O posibilă viitoare integrare a Kosovo în UE depinde de dialogul la nivel înalt dintre Priştina şi Belgrad, facilitat de UE, ceea ce ar trebui să conducă la un acord global obligatoriu din punct de vedere juridic, privind normalizarea relaţiilor dintre cele două entităţi.

Integrarea în UE – un proces bazat pe meritocraţie. Vremea abordării colective a trecut

La capitolele politic, de securitate şi economic, care sunt legate de criteriile de aderare, UE a adăugat, în 1999, capitolul „bună vecinătate şi cooperare regională”. Cooperarea regională a avansat, deşi slab din punct de vedere economic. Cu toate acestea, reconcilierea este încă departe, chiar dacă liderii din Balcanii de Vest s-au angajat în acest sens la Summit-ul de la Viena, din 27.08.2015. Rănile celui de-al doilea război mondial şi ale războaielor anilor ’90 din fosta Iugoslavie sunt încă prea des redeschise prin reabilitarea unor criminali de război, prin negarea crimelor sau prin atitudinea ultra-naţionalistă. Aceste acţiuni, fie că implică trecutul, fie că generează teama de viitor, sunt adesea folosite pentru a devia atenţia de la dificultăţile cu care se confruntă regiunea.

După ani de "oboseală pentru extindere", Comisia Europeană a publicat, în februarie 2018, comunicarea "O perspectivă credibilă de extindere şi o implicare sporită a UE cu Balcanii de Vest", în care a oferit direcţii pentru activităţi viitoare, cu scopul final de realizare a primilor paşi ai extinderii, până în 2025, prin integrarea Serbiei şi Muntenegrului. Ulterior, rezultatele Summit-ului UE-Balcanii de Vest, de la Sofia, din 2018, au fost apreciate, însă, ca fiind la un nivel mai scăzut decât cel aşteptat, indicându-se absenţa, atât în UE, cât şi în Balcanii de Vest, a masei critice pentru o extindere ulterioară.

Integrarea Balcanilor de Vest în UE se pare că a devenit un "cartof fierbinte" pentru Bruxelles, dar mai ales pentru unele dintre statele membre. Această abordare e dezbătută foarte intens, în contextul în care se vorbeşte deschis despre reticenţa manifestată de anumite state membre UE faţă de admiterea unor noi state şi, implicit, despre problemele interne ale acestora, dar mai ales despre consecinţele ce ar putea să apară după integrare.

Deficienţele constatate în ceea ce priveşte libertatea mass-media, lupta împotriva corupţiei şi a traficului de fiinţe umane au constituit unele din principalele elemente care au stat la baza încetinirii procesului de integrare în întreaga regiune.

În contextul în care se constată şi o intensificare, în ultima perioada, a implicării unor diverşi actori internaţionali, precum China, Rusia, Turcia şi anumitor state din Orientul Mijlociu în Balcanii de Vest, UE ar putea să privească, în perioada următoare, această regiune dintr-o perspectivă de securitate. De ce? Deoarece UE îşi propune să promoveze pacea, stabilitatea şi dezvoltarea economică în Balcanii de Vest şi să pregătească în detaliu perspectiva integrării în UE. Se pare,de asemenea, că, în derularea procesului de integrare a acestei regiuni, o eventuală accelerare necontrolată a extinderii în această regiune ar putea fi pusă într-un con de umbră de situaţia din Ucraina, de efectele Brexit-ului, dar şi de alte posibile evoluţii chiar în entităţi din interiorul UE.

La fel de adevărat este şi faptul că integrarea în UE a Balcanilor de Vest este un proces cu consecinţe benefice din punctul de vedere al intereselor pe termen lung ale UE. De aceea, preocupările din ce în ce mai focalizate ale Bruxelles-ului, pe propriile sale probleme, inclusiv pe polarizarea politică, au influenţat politicile ambiţioase în regiunea Balcanilor de Vest, iar importanţa unor alte iniţiative cum  ar fi "Procesul de la Berlin", a devenit din ce în ce mai vizibilă, un exemplu în acest sens fiind ultimul Summit de la Poznań, din Polonia, din perioada 04-05.07.2019.

În acest context, o probabilă continuare a tendinţelor negative actuale în Balcanii de Vest, ascensiunea autoritarismului, emigrarea în masă, dar şi fluxurile migratorii din alte state către regiune, va genera întrebarea dacă liderii entităţilor din regiune vor reuşi să evite afectarea democraţiei, dar şi dacă vor face dovada capabilităţilor şi înţelegerii necesare pentru a face faţă acestui proces al integrării.  

"Procesul de la Berlin", care în anii precedenţi s-a dovedit un mecanism important de implicare a UE în regiune într-o paletă diversă de domenii, ar putea să aibă un rol diminuat în următoarea perioadă, iar conceptul unei Europe cu mai multe viteze ar putea deveni o realitate şi ar genera efecte impredictibile, multă incertitudine şi o competiţie acerbă între entităţile din regiune, evoluţie care ar putea deveni foarte costisitoare din punct de vedere politic pentru întregul proces de integrare a regiunii.

Astfel „Procesul de la Berlin îşi va pierde potenţa dacă extinderea UE nu este suficient de credibilă. Uşile UE trebuie să fie deschise pentru ţările din Balcanii de Vest", aşa cum a subliniat preşedintele Institutului pentru Democraţie „Societas Civilis" (IDSCS), Marko Troshanovski.

Teoretic, în 2025, Muntenegru ar putea fi primul stat pregătit să bată la uşa aderării în UE, la 12 ani de la aderarea anterioară a unui stat din regiune, Croaţia, care a marcat cea de a VI-a extindere a UE. În calitatea sa de stat membru NATO şi prim-competitor din Balcanii de Vest în cadrul cursei de integrare în UE, în pofida performanţelor obţinute de Podgorica, în mediile internaţionale de analiză se pune la îndoială perspectiva ca UE să se grăbească să vină cu decizii la reciprocitate şi astfel să fie respectat acest termen al integrării ce este avansat de ceva vreme.

Iată, însă, că şi Macedonia de Nord şi Albania au primit şi ele un semnal foarte clar din partea UE în acelaşi sens, deschiderea discuţiilor de aderare fiind amânată şi existând deja percepţia că ar putea exista o deschidere a negocierilor în mod individual deoarece în anumite cercuri "se crede că Albania nu este pregătită să deschidă negocierile în acest stadiu", dar recunoscându-se, în acelaşi timp, nevoia de a recompensa "marii paşi realizaţi" de Macedonia de Nord.

Într-un astfel de context, este important de evidenţiat că au apărut şi încep să se consolideze opinii diferite între entităţile din Balcanii de Vest şi UE cu privire la viteza reformelor derulate, unul din exemplele elocvente în acest sens fiind cel al Serbiei, autorităţile din această ţară având deja rezerve că vor îndeplini condiţiile pentru aderarea până în 2025, în concordanţă cu cerinţele UE.

Astfel, ca urmare a unei astfel de situaţii, în Balcanii de Vest se consolidează mai multe reacţii faţă de răceala UE manifestată în procesul de integrare a regiunii, manifestându-se din ce în ce mai pregnant preferinţa pentru o aderare individuală bazată pe merite şi performanţe, decât pentru o "aderare la pachet" a mai multor entităţi din regiune.

Pentru ca extinderea să-şi menţină nivelul de credibilitate şi să fie în continuare parte a unei politici de succes a UE, sunt necesare schimbări de atitudine şi abordare de ambele părţi.

În momentul în care sentimentul anti-UE a făcut ca un stat membru important, Marea Britanie, să ia în considerare posibilitatea de a părăsi UE, continuarea integrării Balcanilor de Vest devine un simbol pozitiv deosebit de important pentru UE. Cu toate acestea, după cum subliniază experţii, această situaţie inedită necesită mai mult decât declaraţii, fiind necesar, mai degrabă, un plan de acţiune concret care să includă deschiderea şi finalizarea negocierilor de aderare şi menţinerea credibilităţii UE în regiune.

Optimismul rezervat al UE cu privire la aderarea Balcanilor de Vest induce percepţia că acest proces va continuă să se bazeze pe criterii foarte bine stabilite, condiţionalitate corectă şi riguroasă şi pe principiul propriilor merite şi performanţe Candidaţii la aderare trebuie să arate că au capabilităţi pentru a furniza rezultate cât mai rapide şi mai sustenabile, pe obiective cheie: statul de drept, reforma justiţiei, lupta împotriva corupţiei şi criminalităţii organizate, securitatea, drepturile fundamentale, funcţionarea democratică a societăţii, reforma instituţiilor şi administraţiei publice, precum şi dezvoltarea economică şi competitivitate.

UE doreşte, în mod evident, ca Balcanii de Vest să facă, de asemenea, progrese reale în ceea ce priveşte reconcilierea, relaţiile bune de vecinătate şi cooperarea regională, urmând exemplul acordului istoric dintre Macedonia de Nord şi Grecia.

Strategia Balcanilor de Vest a oferit un nou impuls relaţiilor dintre UE şi Balcanii de Vest în domenii în care sunt necesare reforme şi eforturi suplimentare din partea partenerilor din Balcanii de Vest, dar şi sprijinul sporit al UE pentru regiune, printr-o serie de angajamente specifice grupate în diverse iniţiative.

De la adoptarea Strategiei, UE s-a concentrat pe îndeplinirea angajamentelor sale prin implicarea politică sporită, întărirea cooperării în materie de securitate, întărirea legăturilor operaţionale dintre Balcanii de Vest şi UE şi agenţiile sale, oferind un acces mai larg la finanţare şi asistenţă tehnică, făcând referire aici şi la asistenţa financiară a UE în cadrul Instrumentului pentru asistenţă de preaderare (IPA), care a însemnat alocarea, în 2018, pentru Balcanii de Vest a peste 1.1 miliarde de euro.

Comisia a fost foarte clară: „UE nu va importa nicio dispută bilaterală”. Ele trebuie soluţionate, dacă este nevoie, prin arbitraj internaţional, ale căror decizii vor fi „puse în aplicare şi respectate înainte de aderare şi vor fi incluse în tratate”. Mai mult, UE intenţionează să lege ajutorul financiar cu buna vecinătate, o pârghie puternică pentru a garanta respectarea acordurilor încheiate. Au fost învăţate lecţiile din disputa dintre Croaţia şi Slovenia şi din alte conflicte din regiune, Consiliul European subliniind că „moştenirile trecutului trebuie depăşite, fiind necesară promovarea reconcilierii, în special printr-un climat de toleranţă”. Mai mult, a fost subliniat şi caracterul exemplar pentru întreaga regiune al acordurilor încheiate de Macedonia de Nord cu Bulgaria şi Grecia.

Puterea unui exemplu, dar şi întrebări care se pun

Regiunea Balcanilor de Vest a devenit o prioritate absolută pentru UE, iar o strategie de extindere credibilă este esenţială pentru a oferi ţărilor un drum către un viitor paşnic, stabil şi prosper. Acesta este motivul pentru care UE şi statele sale membre trebuie să se angajeze în acţiuni şi dezbateri concrete  cu privire la priorităţile sociale, economice, politice şi de securitate din Balcanii de Vest, urmărindu-se realizarea unei simbioze între obiectivul integrării regionale şi ambiţiile entităţilor din această regiune de aderare la UE. Numai aşa putem afla răspunsul la întrebarea: Care sunt perspectivele fiecărei entităţi în parte de a deveni parte a familiei UE pe termen scurt?

Exemplul Croaţiei, cel mai recent stat membru, a oferit o perspectivă unică asupra avantajelor aderării la UE.

Pentru toate cele 6 entităţi din Balcanii de Vest, aderarea la UE este şi trebuie să rămână obiectivul principal al politicii externe, este condiţia sine qua non pentru dezvoltarea democratică, pacea şi prosperitatea viitoare a regiunii. Extinderea va fi cea mai bună asigurare că alţi jucători, precum China, Rusia, Turcia, state din Orientul Mijlociu, nu vor veni pe uşa din spate a UE. Deşi astăzi UE este cel mai mare partener comercial pentru statele din această regiune, China este investitorul dominant, iar Rusia liderul „soft power”. În mediile internaţionale de analiză se consideră că „cel mai important, este ca UE să se concentreze pe promovarea democraţiei liberale şi vizibilitatea valorilor sale, în caz contrar, propaganda rusă va domina discursul politico-social.