Autonomia Strategică a UE – între responsabilitate şi emancipare

Rareori, totuşi, aceşti termeni sunt definiţi şi operaţionalizaţi la un nivel adecvat, fapt ce generează o serie de controverse, în special în domeniile complexe ale apărării şi securităţii, cu reverberaţii directe în planul relaţiilor transatlantice şi al cooperării UE - NATO. Totodată, evoluţiile concrete subsumate conceptului de autonomie strategică au implicaţii importante atât la nivelul Uniunii, cât şi al fiecărui stat membru în parte. Dacă ar fi să amintim doar faptul că unul din obiectivele principale ale Fondului european de apărare (EDF) îl constituie tocmai contribuţia „la autonomia strategică a Uniunii”, văzută ca libertate de acţiune şi autonomia în ceea ce priveşte tehnologia şi industria, vom realiza că sintagma a început să dobândească importante mize practice şi juridice.

1. Ce este „autonomia strategică”?

Studiile de securitate converg spre o definire a autonomiei strategice ca abilitatea unui actor de a stabili neîngrădit propriile priorităţi de politică externă şi de securitate şi de a avea capacitatea de a lua şi implementa decizii, precum şi existenţa condiţiilor instituţionale, politice şi materiale pentru a le pune în aplicare în mod independent sau, dacă este necesar, în cooperare cu terţe părţi. Se poate observa că o astfel de înţelegere acoperă întregul spectru al acţiunii de politică externă şi de securitate, nu doar dimensiunea de apărare.

Pe de altă parte, într-un sistem global din ce în ce mai interdependent, autonomia are un caracter relativ. Din perspectivă politică, conceptul trimite la obiectivul de creştere a abilităţii de a acţiona autonom, un proces interpretat mai degrabă ca un continuum pe o scală cu diferite nivele de dependenţă/independenţă şi nu ca o stare absolută. Autonomia nu înseamnă nici autarhie, nici renunţarea la alianţe. Nu este un scop în sine, ci un mijloc important de a proteja şi promova propriile valori şi interese fundamentale.

Un raport Ares din 2016 concluzionează că "autonomia strategică trebuie să fie un obiectiv european care să transcendă interesele statelor membre, permiţând acestora să-şi asigure mai bine securitatea."[i] Într-o manieră restrictivă, raportul defineşte acest obiectiv numai în ceea ce priveşte capabilităţile militare şi tehnologiile-cheie necesare realizării autonomiei. Plecând de la nevoia asumării unei abordări mai integratoare a autonomiei strategice a UE în domeniul apărării, am identificat trei elemente principale care ar trebui luate în calcul:

• componenta politico-militară, semnificând abilitatea de a lua decizii în domeniul apărării şi de a le pune în aplicare;
• autonomia operaţională, bazată pe cadrul instituţional şi capabilităţile necesare pentru planificarea şi desfăşurarea de o manieră independentă a misiunilor şi operaţiilor civile şi militare;
• autonomia industrială, semnificând capacitatea de a cerceta, proiecta şi dezvolta capabilităţile necesare pentru obţinerea autonomiei operaţionale.

Toate aceste dimensiuni trimit direct la o opţiune importantă de “grand strategy”, de orientare strategică generală a Uniunii, într-o fază de evoluţie a sistemului internaţional tot mai impredictibilă. Pe de altă parte, evaluarea nivelului de autonomie în domeniul apărării nu se poate realiza fără investigarea concretă a elementelor preponderent operaţionale, de genul nivelului de ambiţie în domeniul militar şi a sarcinilor militare concrete[ii] pe care UE ar trebui să le asume la nivel colectiv şi pe care să poată să le îndeplinească fără recurs la capabilităţi externe Uniunii.

Au existat şi abordări mai puţin nuanţate ale conceptului, pentru care urmărirea obiectivului autonomiei strategice reprezintă nici mai mult nici mai puţin decât sprijinirea realizării viitoarei armate europene cu corolarul său negativ - afectarea relaţiei transatlantice şi a NATO ca fundament al securităţii europene. Dincolo de această perspectivă negativă, opţiunea rezonabilă şi raţională este în favoarea autonomiei strategice a UE, văzută ca un efort asumat de europeni de a face mai mult pentru propria securitate şi apărare, fapt ce vine în întâmpinarea aşteptărilor ambelor maluri ale Atlanticului şi contribuie, în final, la realizarea burden-sharing-ului atât de invocat în ultimii ani.

2. Scurtă privire istorică asupra conceptului la nivelul UE

Autonomia strategică europeană este un concept care a parcurs un drum relativ lung. Practic, fiecare situaţie de criză majoră din trecutul recent al continentului şi fiecare moment important din evoluţia demersurilor comunitare de integrare în domeniile securităţii şi apărării au fost însoţite de dezvoltări conceptuale semnificative pe dimensiunea autonomiei strategice. Crizele balcanice de după încheierea Războiului Rece, momentul Saint-Malo din 1998, criza din 2003 în domeniul relaţiilor transatlantice provocată de intervenţia în Irak reprezintă exemple concrete în acest sens.

Declaraţia Comună asupra Apărării Europene a Summit-ului franco-britanic de la Saint-Malo din 4 decembrie 1998 cuprinde o primă frază-cheie pe subiectul autonomiei strategice: ....în acest scop (pentru a-şi putea juca pe deplin rolul pe scena internaţională), Uniunea trebuie „să aibă capacitatea de acţiune autonomă, sprijinită de forţe armate credibile, de mijloacele de a decide folosirea lor şi de pregătirea necesară, în scopul de a răspunde la crizele internaţionale”. Se prevedea de asemenea ca „Uniunea să-şi creeze structurile corespunzătoare şi capacitatea de a analiza situaţiile, surse de intelligence proprii şi capacitate de planificare strategică proprie.”

Un an mai târziu, liderii ţărilor UE au aprobat Obiectivul Global de la Helsinki (Headline Goal/HLG), solicitând ca Uniunea să fie capabilă să disloce şi să susţină timp de cel puţin un an într-un mediu nepermisiv o forţă terestră de 60.000 de militari, cu sprijinul aerian şi maritim necesar, până la o distanţă strategică de 4.000 de kilometri de graniţele sale. A urmat apoi un deceniu de “dividende ale păcii”, cu primul concept strategic (Solana) adoptat în 2003, noi obiective asumate politic, dar, în realitate, şi din cauza crizei financiare globale, bugetele apărării s-au redus constant, cu urmări negative directe în planul capabilităţilor militare reale ale europenilor. Rezultatul general a fost lipsa de substanţă a evoluţiilor în direcţia realizării autonomiei strategice a UE.

A fost nevoie de schimbarea dramatică a contextului strategic, în primăvara anului 2014, provocată de anexarea ilegală a Crimeii de către Moscova şi de campania ce continuă şi azi de susţinere a separatiştilor pro-ruşi din estul Ucrainei, la care se adaugă postura tot mai agresivă a Kremlinului în raport cu UE şi NATO, precum şi criza migraţiei şi atentatele teroriste de la mijlocul acestui deceniu pentru ca apărarea să intre efectiv în priorităţile establishment-ului european. Şi ca şi cum aceste evoluţii nu ar fi fost suficiente, Brexitul şi schimbarea majoră de paradigmă impusă de administraţia Trump în direcţia unilateralismului, cu efecte directe în planul relaţiilor transatlantice, au repus chestiunea autonomiei strategice europene în centrul demersurilor Bruxelles-ului de adaptare la noul mediu internaţional de securitate.

În aceste condiţii, Strategia globală a Uniunii Europene din 2016 (EUGS) menţionează pentru prima dată, în mod explicit, autonomia strategică ca un obiectiv principal pentru Uniune - "Un nivel adecvat de ambiţie şi de autonomie strategică este important pentru capacitatea Europei de a promova pacea şi securitatea în interiorul şi dincolo de frontierele sale"[iii]. Este evident că acest enunţ este un pas important în gândirea strategică europeană, urmat de lansarea celor mai importante iniţiative în domeniul apărării din istoria Uniunii, aşa-numitul “Defence Package”, din care fac parte PESCO, CARD şi EDF. Toate aceste iniţiative recente sunt în plin proces de implementare, dar încă din această fază putem asuma că aduc o contribuţie majoră şi conferă substanţă rolului UE în domeniul securităţii şi apărării, prin sprijinul important conferit proceselor de dezvoltare a capabilităţilor militare europene.

3. Trei viziuni asupra autonomiei şi implicaţiile lor strategice

Un studiu recent elaborat sub auspiciile Institutului European de Studii de Securitate[iv] propune trei viziuni conceptuale distincte asupra autonomiei strategice – autonomia ca responsabilitate, autonomia ca nevoie de asigurare (hedging) şi autonomia ca emancipare. Fiecare în parte are implicaţii directe pentru iniţiativele recente ale Uniunii în domeniul apărării, nivelul de ambiţie al UE pe dimensiunile de securitate şi apărare şi, în final, asupra relaţiei transatlantice şi a procesului de asumare echitabilă a responsabilităţilor (burden sharing).

3.1. Autonomia ca responsabilitate pleacă de la premisa că statele membre UE trebuie să facă mai mult în domeniile securităţii şi apărării, atât în context aliat, pentru realizarea echilibrului cu SUA, cât şi prin intermediul Uniunii, atunci când situaţia o impune. EUGS prevede explicit necesitatea de asumare a unei mai mari responsabilităţi de către europeni pentru propria securitate - “trebuie să fim pregătiţi şi capabili să descurajăm, să răspundem şi să ne protejăm împotriva ameninţărilor externe. În timp ce NATO există pentru a-şi apăra membrii - majoritatea europeni - de atacurile externe, europenii trebuie să fie mai bine echipaţi, pregătiţi şi organizaţi pentru a contribui decisiv la astfel de eforturi colective, precum şi pentru a acţiona autonom dacă şi când este necesar”.

Din această perspectivă, prin creşterea investiţiilor în capabilităţile de apărare, atât la nivel unional, cât şi al statelor membre, UE ar trebui să realizeze capacitatea de planificare şi desfăşurare a misiunilor şi operaţiilor militare, fără a depinde de o manieră importantă de NATO şi SUA. La modul concret, în anul 2017, statele membre UE au dislocat împreună 52.000 militari în misiuni şi operaţii UE, NATO, OSCE şi ONU, în timp ce SUA au contribuit cu 208.000 militari în diferite angajamente operaţionale la nivel global. Pe de altă parte, trebuie spus că deşi modeste ca nivel de ambiţie şi mărime, cele 34 de misiuni şi operaţii desfăşurate de UE după anul 2003 au fost în cea mai mare parte autonome în ceea ce priveşte procesele de luare a deciziilor, structurile de comandă-control şi capabilităţile implicate.

În ceea ce priveşte implicaţiile acestei viziuni asupra NATO şi a relaţiilor transatlantice, trecerea UE de la momentul iniţial al PESA, cu obiectivul asociat limitat la managementul crizelor din afara teritoriului UE, la un nivel mai nuanţat de ambiţie în domeniile securităţii şi apărării, ce implică managementul graniţelor externe ale Uniunii, contracararea ameninţărilor hibride şi a terorismului, protecţia bunurilor globale maritime şi spaţiale şi, nu în ultimul rând, demersurile de operaţionalizare a clauzei de asistenţă reciprocă cuprinsă în articolul 42-7 al Tratatului de la Lisabona, a generat o serie de reacţii negative la nivelul unor capitale europene din centrul şi estul continentului şi la Washington. Pentru a tempera aceste critici, atât documentele programatice UE în domeniu, cât şi liderii de la Bruxelles recunosc rolul primordial al Alianţei în domeniul apărării colective şi al descurajării, cu menţinerea obiectivului de asumare a unei responsabilităţi mai mari a statelor europene/ pilonul european în cadrul NATO (inclusiv prin dezvoltările din pachetul de apărare al UE).

Principala limitare a acestei viziuni o reprezintă caracterul ei neutru în raport cu autonomia din zona industrială. În condiţiile în care accentul cade pe capacitatea operaţională, performanţa capabilităţilor militare este mai importantă decât alte considerente care ţin de dezvoltarea bazei industriale europene în domeniul apărării. În acest mod, poate fi justificată achiziţia capabilităţilor militare americane, indiferent de condiţionalităţile politice impuse de SUA asupra utilizării lor şi de alte implicaţii în domenii cum sunt drepturile de proprietate intelectuală, transferuri tehnologice, control al exporturilor sau vulnerabilităţi ale lanţului de aprovizionare. Ca rezultat, o mare parte a echipamentelor militare din dotarea forţelor armate europene sunt de provenienţă non-europeană (40% din avioanele de luptă, pentru a da un exemplu).

3.2. Autonomia ca nevoie de asigurare (hedging) pleacă de la incertitudinile ce se manifestă în relaţia transatlantică şi este văzută ca o modalitate de dezvoltare a structurilor şi politicilor de apărare ale UE astfel încât să fie suficient de autonome şi eficiente pentru a îndeplini o serie de obiective şi sarcini militare în cazul în care SUA se vor retrage treptat din Europa. În acest sens, realizarea autonomiei este menită să servească ca o poliţă de asigurare care să protejeze Europa de o deteriorare a relaţiilor cu Statele Unite şi / sau în cazul în care hegemonul încetează să furnizeze securitate continentului european, aşa cum a făcut de peste 70 de ani.

Această viziune are implicaţii directe asupra capabilităţilor de apărare pe care UE le va dezvolta în viitor, iar iniţiativele actuale – PESCO, EDF şi CARD – reprezintă modalităţi concrete pentru dezvoltarea unui nivel adecvat de libertate de acţiune a Uniunii şi de autonomie, în special în domeniile tehnologic şi industrial. Spre deosebire de viziunea autonomiei ca responsabilitate, aceasta include o dimensiune industrială care subliniază importanţa competitivităţii europene în domeniul cercetării şi industriei de apărare.

3.3. Autonomia ca emancipare este probabil cea mai sensibilă din punct de vedere politic şi cea mai radicală viziune a autonomiei strategice. Susţinătorii emancipării tind să considere autonomia strategică ca un concept indivizibil, în sensul în care UE ar trebui să aibă capacitatea să protejeze atât teritoriul european, cât şi interesele sale globale, bazându-se pe întreg spectrul de capabilităţi, care ar urma să fie produse şi deţinute de statele europene. În acest sens, această viziune implică direct autonomia în domeniul industriei de apărare şi dezvoltarea capacităţii europenilor de a produce tehnologiile şi echipamentele militare pentru dotarea forţelor armate, în special a capabilităţilor de vârf (high-end), cum sunt aeronavele de luptă, submarinele, echipamentele majore de apărare aeriană, muniţiile de mare precizie, aeronavele pentru alimentarea în zbor, mijloacele spaţiale etc.

În realitate, în mare parte din aceste domenii, UE se confruntă cu serioase lacune, scoase în evidenţă de Planul de dezvoltare a capabilităţilor (CDP). Din acest motiv, realizarea autonomiei strategice este direct condiţionată de investiţii serioase în aceste domenii, atât la nivel naţional, cât şi comunitar, prin intermediul EDF. În această zonă avem şi cel mai mare impact în planul relaţiilor cu SUA, date fiind implicaţiile majore ale tendinţelor de emancipare europene asupra intereselor marilor concerne americane din industria de apărare. Deşi guvernele europene sunt presate să-şi asume mai multă responsabilitate pentru apărare, în sensul creşterii bugetelor apărării, tendinţele de emancipare şi de sprijinire a industriei europene de profil prin iniţiative de genul EDF sunt taxate pe motivul că afectează credibilitatea NATO şi fundamentele legăturii transatlantice. Statele din Europa centrală şi de est par să fie cel mai expuse la această dilemă, fiind puse în faţa unei alegeri dificile vis-a-vis de autonomia industrială europeană. Răspunsul dat până în prezent de state ca Polonia şi România pare să favorizeze achiziţia echipamentelor americane, în baza argumentului legat de nevoia de realizare a unei autonomii operaţionale superioare, în detrimentul bazei tehnologice şi industriale europene a apărării.

Rămâne de văzut în ce măsură intrarea recentă şi consistentă a Comisiei pe tărâmul apărării, în principal prin intermediul EDF, prin finanţarea cercetării şi dezvoltării colaborative de capabilităţi militare la un nivel de 13 miliarde euro pentru viitorul ciclu financiar multianual, va reuşi să producă o reală schimbare în orientarea strategică a statelor sceptice faţă de dezvoltarea autonomiei europene, inclusiv în domeniul industrial.

4. Concluzii preliminare la o temă tot mai complexă....

Este de aşteptat ca tendinţa actuală de intensificare a rolului autonomiei strategice la nivelul Uniunii să continue pe termen mediu şi lung. Deşi este tot mai prezent în documentele importante UE, cum sunt declaraţiile recente ale Consiliului european sau ale preşedintelui Juncker, conţinutul său rămâne în continuare într-o zonă de ambiguitate constructivă. Cert este că pentru perioada actuală şi viitorul apropiat, autonomia UE se situează în zona responsabilităţii şi, într-o măsură mai mică, în cea a nevoii de asigurare. Este tendinţa potrivit căreia Europa îşi asumă mai multă responsabilitate pentru propria sa securitate, protejând astfel valorile fundamentale şi urmărind în mod activ interesele majore ale Uniunii şi statelor membre, aşa cum sunt acestea definite în Strategia Globală.

O Europă pe deplin autonomă în ceea ce priveşte securitatea şi apărarea reprezintă un obiectiv nerealist în prezent. Cu NATO implicată direct în asigurarea securităţii europene, prin articolul 5 şi cu un aliat puternic ca Statele Unite în propria tabără greu ar putea fi identificată o soluţie mai bună de securitate. În acest sens, pentru viitorul previzibil, interesul fundamental al europenilor este de a menţine NATO relevantă şi credibilă, inclusiv pe baza unui nou echilibru transatlantic în domeniul apărării colective. Un nou echilibru presupune totodată că ţările europene au nevoie de un grad suficient de autonomie pentru a le permite să se ocupe de managementul crizelor, în situaţiile în care interesele lor sunt mai afectate decât cele ale SUA. În plus, aceasta presupune că membrii europeni ai NATO, care împreună cu SUA şi Canada sunt "co-responsabili" pentru apărarea colectivă, trebuie să îşi asume "prima responsabilitate" pentru propria lor apărare teritorială şi să asigure cea mai mare parte a capabilităţilor militare pe care le implică acest efort.

Din această perspectivă, cooperarea între UE şi NATO este esenţială, în sensul în care cele două entităţi ar trebui să se completeze reciproc şi să respecte particularităţile şi rolurile fiecăreia. Concluzia logică este că o UE mai puternică în domeniul militar şi o NATO mai solidă şi credibilă se întăresc reciproc, creând mai multe sinergii şi eficacitate în ceea ce priveşte securitatea şi apărarea tuturor statelor membre. Astfel, putem concluziona că autonomia strategică a europenilor se realizează concret prin intermediul UE şi în complementaritate cu NATO.

Pe termen lung, în condiţiile unor evoluţii viitoare critice ale sistemului global, cu afectarea masivă a intereselor fundamentale ale UE, nu putem exclude realizarea unei autonomii efective europene în domeniul securităţii şi apărării ca stare politică avansată a procesului de integrare comunitară. Asumarea reală a emancipării ca obiectiv esenţial la nivel european va avea ca rezultat, cel mai probabil, un progres important în direcţia maturizării apărării europene şi, de ce nu, realizarea armatei europene a viitorului.