Apărarea europeană se topeşte în arşiţa verii

Un nou nivel de ambiţie al Comisiei Europene în domeniul apărării comune

Şocuri s-au produs de fiecare dată la trecerile de la o ordine internaţională la alta, tranziţii petrecute în cadenţa revoluţiilor industriale care nu pot fi disociate de redesenarea arhitecturilor de putere, mai întâi în interiorul „marii Europe” şi ulterior la nivel global. Fiecare dintre formele de agregare a puterii din epoca modernă, începând cu „concertul european” instaurat în urma Congresului de la Viena, în 1815, şi mergând până la dispariţia lumii bipolare consfinţită de dizolvarea Uniunii Sovietice la finalul anului 1991, a readus în dezbatere nevoia de optimizare a modelului de securitate european, până a se ajunge la soluţia actuală transpusă în Politica comună de securitate şi apărare (CSDP).

Viziunea Comisiei Juncker anunţată în 2016 exprimă un nivel de ambiţie foarte ridicat, plasat simbolic sub egida necesităţii de dobândire a autonomiei strategice a unei Uniuni încă nepregătită pentru a face cu adevărat faţă provocărilor sistemului internaţional. Această viziune avea să fie descrisă în Strategia Globală pentru Politica Externă şi de Securitate a UE, prezentată de Înaltul reprezentant şi Vice-preşedintele comisiei Federica Mogherini în faţa Comisiei în luna iunie a aceluiaşi an. Mogherini, vorbind în numele tuturor europenilor, afirma că „marea majoritate a cetăţenilor noştri înţelege că trebuie să ne asumăm în mod colectiv responsabilitatea pentru rolul nostru în lume. Oriunde călătoresc, partenerii Europei aşteaptă ca Uniunea să ocupe un loc major, inclusiv ca furnizor global de securitate”. Mai mult, aceasta poziţiona domeniul „securităţii şi apărării” în „prima linie” a „acţiunilor colective” necesare pentru asigurarea „securităţii Uniunii”. „În timp ce NATO există pentru apărarea membrilor săi în faţa atacurilor externe, europenii trebuie să fie echipaţi, instruiţi şi organizaţi mai bine pentru a asigura o contribuţie decisivă la eforturile colective, precum şi pentru a acţiona autonom dacă şi atunci când va fi necesar. Este importantă asumarea unor niveluri potrivite de ambiţie şi autonomie strategică pentru ca Europa să fie în măsură să impună pacea şi să asigure salvgardarea securităţii în interiorul şi în afara graniţelor sale”.

Pentru mulţi proeuropeni se deschisese, astfel, calea către înfăptuirea Uniunii Europene a Apărării. Părea că fereastra de oportunitate pentru realizarea saltului decisiv de la sistemul interguvernamental la cel comunitar în organizarea securităţii şi apărării comune se deschisese larg. Dacă acceptăm că o viziune are forţă dacă este construită pe un creuzet de valori, putem înţelege mai bine de ce liderii de la Bruxelles au început să promoveze alături de valorile umaniste tradiţionale care au stat la baza creării Uniunii şi necesitatea susţinerii cu o voce unitară a unui nou profil al UE la nivel internaţional, într-o lume considerată din ce în ce mai neprietenoasă.

Pachetul apărării comune europene trebuia explicat mai bine Alianţei Nord-Atlantice

În scopul operaţionalizării obiectivelor strategiei globale, Înaltul reprezentant şi Vice-preşedintele comisiei a prezentat, în data de 14 noiembrie 2016, Planul de implementare în domeniul securităţii şi apărării, în baza căruia Consiliul UE a emis un set de concluzii şi recomandări. Din conţinutul acestora reiese că pentru realizarea noului nivel de ambiţie, Serviciul European de Acţiune Externă, Agenţia Europeană de Apărare şi statele membre trebuie să întreprindă „măsuri concrete” pentru identificarea priorităţilor de dezvoltare a capabilităţilor, în esenţă prin: revizuirea Planului de Dezvoltare a Capabilităţilor (CDP) din 2014; aprofundarea cooperării în domeniul apărării şi asigurarea în comun de capabilităţi necesare, inclusiv prin formularea de cerinţe operaţionale comune, desfăşurarea de activităţi de cercetare-dezvoltare şi o cooperare tehnico-militară mult mai structurată; reformarea structurilor UE de avertizare situaţională, planificare, conducere şi a instrumentelor de răspuns rapid în cadrul misiunilor şi operaţiilor CSDP; creşterea solidarităţii şi flexibilităţii financiare în susţinerea măsurilor de implementare; revitalizarea PESCO; şi extinderea parteneriatelor CSDP.

Pe acest fond, în cursul anului 2017 s-a coagulat pachetul iniţiativelor europene din domeniul apărării, unele noi, altele resuscitate. Cea mai importantă iniţiativă din cadrul pachetului este Fondul European de Apărare (EDF), prin care Comisia şi-a propus să demonstreze că finanţarea apărării comune din bugetul UE poate deveni realitate. O măsură fără precedent, chiar dacă în prima fază fondurile sunt alocate doar pentru dezvoltarea viitoarelor capabilităţi militare comune, fiind astfel impregnate de o pronunţată nuanţă tehnologică şi industrială, în detrimentul celei operaţionale. Bugetul preconizat pentru EDF la data lansării programului a fost de 13 miliarde de euro pentru viitorul cadru financiar european 2021-2027. Mai mult, 590 de milioane au fost deja alocate pentru testarea viabilităţii programului în perioada 2017-2020. Alături de EDF, pachetul apărării comune a activat Cooperarea Structurată Permanentă (PESCO), prin intermediul căreia finanţarea proiectelor comune din domeniul apărării se susţine prin voinţa statelor membre de a se implica voluntar în realizarea de capabilităţi comune pentru apărare. PESCO este un instrument creat în cadrul CSDP prin Tratatul de la Lisabona din 2009, care a rămas, însă, latent până la data lansării noului pachet al apărării. Alături de cele două iniţiative a fost introdus şi un instrument pentru revizuirea coordonată anuală a apărării (CARD) prin care Comisia îşi propune exercitarea unui control periodic asupra progresului rezultatelor EDF şi PESCO prin raportare la CDP.

În egală măsură, trebuie amintit şi faptul că demersul de integrare a apărării europene a fost privit cu rezervă în unele cercuri interesate de politica europeană de securitate şi apărare, care au văzut în crearea noilor instrumente un pericol la adresa solidităţii Alianţei Nord-Atlantice. Mai ales că noţiunea de autonomie strategică înscrisă în documentele politice ale Comisiei părea o formă de răspuns la adresa tendinţelor reducţioniste ale Statelor Unite apărute pe timpul Administraţiei Obama şi transformate în instrumentul preferat de negociere a intereselor strategice al Administraţiei Trump. De aici şi unul dintre motivele posibile pentru ca, în contextul implementării noilor iniţiative ale apărării şi securităţii europene, liderii de la Bruxelles ai celor două organizaţii să adopte mai multe declaraţii de cooperare UE – NATO. De exemplu, în avanpremiera Summit-ului NATO de la Bruxelles din iulie 2018, reuniune care se anunţa extrem de frământată pe fondul neînţelegerilor legate de cheltuielile militare ale membrilor Alianţei, a fost semnată o declaraţie comună prin care era stabilită „modalitatea de acţiune coordonată UE - NATO împotriva ameninţărilor comune la adresa securităţii”. Din textul declaraţiei reiese că părţile semnatare „salută eforturile UE pentru susţinerea securităţii şi apărării europene, pentru asigurarea unei mai bune protecţii a Uniunii şi cetăţenilor ei şi pentru contribuţia la pace şi stabilitate în interiorul şi exteriorul vecinătăţilor [Europei]”. Totodată, pentru ca lucrurile să nu rămână ambigue, declaraţia consemnează punctual că „PESCO şi EDF contribuie la realizarea acestor obiective”.

Tensiuni între Washington şi Bruxelles pe fondul avansării iniţiativelor apărării comune europene

În pofida acestor declaraţii, între Washington şi Bruxelles au apărut unele tensiuni cu privire la utilitatea şi modalităţile de implementare ale iniţiativelor apărării comune, considerate prea protecţioniste de americani, care se aşteptau să beneficieze de un statut privilegiat şi de un acces facil la consorţiile europene şi, mai ales, la bugetul alocat de Comisie pentru finanţarea proiectelor de cooperare propriu-zise. Din punctul de vedere al guvernului SUA, un astfel de statut ar fi absolut justificat, dacă sunt avute în vedere rolul Statelor Unite ca principal garant al securităţii Europene şi, mai ales, cheltuielile uriaşe făcute în acest scop de administraţiile care s-au succedat la Casa Albă în ultimele trei sferturi de veac.

De altfel, în cursul lunii mai a anului trecut, înalţi oficiali din cadrul Administraţiei de la Washington au transmis o scrisoare către Comisia Europeană prin care reclamau în termeni consideraţi prea „fermi” de europeni „interzicerea accesului Statelor Unite la piaţa europeană a apărării” şi, mai ales, blocarea accesului la proprietatea intelectuală înglobată în noile tehnologii militare care vor fi realizate prin intermediul EDF. Probabil că astfel de temeri au fost alimentate şi de multitudinea de interpretări prezente în spaţiul public cu privire la înţelesurile termenului autonomie utilizat de Comisie în documentele politice, între care şi cel al autonomiei tehnologice, prin care s-ar urmări reducerea decalajului şi dependenţei tehnologiilor militare europene faţă de cele ale marelui aliat de peste ocean.

Oficialii europeni au replicat Washingtonului transmiţând asigurări că UE respectă toate angajamentele şi principiile de transparenţă la care se raportează economia sa, că Uniunea nu se va abate de la principiile liberale de funcţionare a pieţelor europene, inclusiv în domeniul tehnologiilor militare, şi că Bruxellesul este îndreptăţit să aibă propriile interese, aşa cum, în mod firesc, au şi Statele Unite.

O nouă Comisie Europeană, aceeaşi viziune în domeniul securităţii şi apărării

Alegerile europarlamentare şi instalarea unei noi Comisii Europene în 2019 nu au alterat viziunea strategică de securitate şi apărare a UE. Dimpotrivă, noul preşedinte al Comisiei, nemţoaica Ursula von der Leyen, anunţa prin agenda sa pentru Europa necesitatea întreprinderii unor „paşi îndrăzneţi spre o autentică Uniune Europeană a Apărării”. Totodată, aceasta a menţionat că va „întări Fondul European de Apărare pentru susţinerea cercetării şi dezvoltării de noi capabilităţi”. Mai mult, „von der Leyen a asumat un caracter geopolitic mai pronunţat pentru propria echipă, concomitent cu menţinerea liniei Juncker cu privire la creşterea profilului global al Uniunii şi la necesitatea conturării «unei voci [a UE] puternice şi mult mai unite în lume» şi a anunţat că «va promova votul cu majoritate calificată ca regulă în domeniul CSDP»”. Într-o notă similară, Înaltul reprezentant şi Vice-preşedintele Comisiei, Josep Borrell, a afirmat în faţa Parlamentului European că „dacă nu acţionăm împreună, Europa va deveni irelevantă” şi a făcut apel pentru asumarea de „cheltuieli mai mari pentru apărare şi o mai mare determinare în dislocarea grupurilor de luptă ale UE”.

Imboldul transmis statelor membre de noua comisie s-a putut observa şi în volumul şi complexitatea proiectelor depuse şi acceptate pentru finanţare sub egida EDF, precum şi a proiectelor PESCO lansate până la finele anului trecut. De altfel, în cursul acestui an, ultimul din perioada de testare a viabilităţii instrumentelor de lucru, toată lumea se aştepta ca accentul în gestionarea iniţiativelor apărării comune să se mute de la cantitate la calitate. În acest mod, ar fi putut fi realizate ultimele ajustări procedurale şi identificate cele mai bune practici în perspectiva marilor finanţări care ar fi urmat să vină odată cu noul exerciţiu financiar multianual 2021-2027.

Covid-19, game changer-ul care a îngenuncheat apărarea europeană

În pofida tuturor planurilor, anul 2020 a debutat cu o criză sanitară fără precedent, care a răvăşit întreg continentul european. Uniunea Europeană s-a cutremurat sub presiunea măsurilor izolaţioniste şi protecţioniste întreprinse de statele membre. Au fost reactivate frontierele, a dispărut solidaritatea, nu a existat o voce comună în faţa urgiei. Primului val al pandemiei a expus numeroaselor vulnerabilităţi ale mecanismelor europene de răspuns la crize. Priorităţile Comisiei s-au schimbat peste noapte. După trecerea primului şoc, ţinerea molimei sub control a devenit a prima urgenţă. Toate resursele au fost reorientate, pe termen scurt către acordarea de sprijin medico-sanitar statelor membre, iar pe termen mediu, pentru susţinerea trecerii economiilor peste criza economică cauzată de pandemie.

Pe fondul acestor turbulenţe şi incertitudini, Germania a preluat preşedinţia Consiliului Uniunii Europene la începutul lunii iulie. Au urmat imediat „negocieri dificile în momente foarte dificile pentru toţi europenii”, după cum afirma Charles Michel, preşedintele Consiliului European, la capătul unui adevărat tur de forţă parcurs de şefii de stat şi de guvern în perioada 17-21 iulie. „Un maraton care s-a soldat cu succes pentru toate cele 27 de state membre, dar în special pentru cetăţeni”, spunea Michel, odată cu anunţarea adoptării „unui pachet cuprinzător de 1 824,3 miliarde EUR, care combină cadrul financiar multianual (MFF) [în valoare de 1 074,3 miliarde EUR] şi un efort extraordinar de redresare în cadrul instrumentului Next Generation EU”, în valoare de 750 miliarde EUR. Acesta din urmă este „principalul instrument pentru punerea în aplicare a pachetului de redresare pentru a face faţă consecinţelor socioeconomice ale pandemiei de COVID-19”.

În noul context creat de pandemie, MFF prevede un total de doar 13,2 miliarde de euro pentru „rezilienţă, securitate şi apărare”, acolo unde este inclus EDF, dar şi mult mai consacratul Fond de Securitate Internă (ISF) şi toate celelalte iniţiative din domeniile securităţii şi apărării care vor beneficia de finanţare din bugetul comunitar. Din datele prezente în spaţiul public reiese că bugetul EDF a scăzut la aproape jumătate, de la cele 13 miliarde anunţate anterior la doar şapte miliarde în actuala structură de buget din care vor fi finanţate viitoarele proiecte „transfrontaliere” de cercetare şi dezvoltare de noi echipamente şi tehnologii militare.

Însă, dacă punem în balanţă toate datele de context, se pare că bugetul agreat reprezintă mai degrabă un succes, decât un eşec, pentru continuarea implementării iniţiativelor apărării comune, chiar dacă aceasta va fi realizată după un traseu mai sinuos decât se estima pe fondul entuziasmului iniţial. Pe parcursul ultimilor patru ani, poziţia statelor membre cu privire la modalităţile de implementare a viziunii unei Uniuni cu anvergură globală a fost extrem de diversă, după cum s-a văzut şi în gradul de implicare a capitalelor în susţinerea sau participarea la implementarea instrumentelor pachetului apărării comune, inclusiv prin contribuţiile la misiunile şi operaţiile desfăşurate sub stindardul UE. Statele din fostul bloc comunist, cu precădere cele de pe frontiera răsăriteană a Uniunii, se tem că avansarea integrării apărării europene poate pune în pericol soliditatea NATO, singura garanţie de securitate viabilă în faţa pericolelor cu care se confruntă regiunea, în mod special în situaţia acutizării ameninţării ruseşti. Totodată, aceste state, alături de ţările nordice mult mai conectate la piaţa de tehnologică şi industrială militară a Statelor Unite, au unele suspiciuni cu privire la scopul real al iniţiativelor din domeniul cooperării tehnologice europene, care ar urmări de fapt facilitarea vânzărilor de produse realizate de marile companii franceze şi germane, alături de care stau foarte aproape şi producătorii italieni şi spanioli, cele patru ţări fiind, de departe, şi principalele beneficiare de fonduri din cadrul actualului EDF. Şi pentru ca ecuaţia să fie şi mai complicată, pot fi aduse în atenţie şi statele cu regimuri omni-eurosceptice, aşa cum este Ungaria, care se poziţionează invariabil împotriva oricărei iniţiative de aprofundare a integrării.

Drumul către Uniunea Europeană a Apărării trebuie să continue

În pofida arşiţei verii şi fierbinţelii febrei coronavirusului, pro-europenismul trebuie să continue să aducă infuzii de optimism în spaţiul dezbaterilor cu privire la soarta Europei unite. Vremurile sunt tulburi, nu numai în plan european, dar mai ales la nivel internaţional. Ameninţările se diversifică şi amplifică în fiecare zi. Cauzele sunt multiple şi complexe. Se manifestă pe toate direcţiile convenţionale şi neconvenţionale de funcţionare ale sistemului internaţional. Ordinea globală post-Război Rece este supusă unor provocări fără precedent. Din ce în ce mai multe semne indică intrarea într-o nouă paradigmă de securitate internaţională, a cărei miză şi reguli nu au fost încă clar definite, însă jucătorii se adună la linia de start. Într-un astfel de moment, profilul soft al UE nu mai este suficient. Dovada a fost făcută de cvasi-inexistenţa Uniunii în gestionarea conflictelor din Siria sau Ucraina, precum şi de mult mai recentul incident cauzat de ignorarea cu aroganţă de către Turcia a prezenţei forţelor franceze sub drapel UE în Mediterana de Est sau de tensiunile fără precedent dintre Turcia, încă stat candidat pentru aderare, şi Grecia, stat membru cu drepturi depline.

Dacă există interese strategice comune pentru întreg spaţiul Uniunii, atunci promovarea şi protejarea acestora solicită anvergură geopolitică şi capabilităţi credibile de forţă militară. Acumularea de putere nu poate fi realizată peste noapte, fără eforturi susţinute şi în absenţa voinţei şi contribuţiei oneste a tuturor părţilor interesate. Dobândirea relevanţei în plan internaţional presupune depăşirea ultimei frontiere aflată în faţa desăvârşirii Uniunii Europene a Apărării, prin delegarea responsabilităţii pentru apărare la nivel comunitar. Statutul de actor global implică existenţa unei culturi strategice europene, a unui nou tip de politică de securitate şi apărare, a unei noi arhitecturi instituţionale pentru planificarea şi conducerea operaţiilor militare, a unui model de armată europeană, precum şi a unor noi lanţuri transfrontaliere de cercetare, dezvoltare şi producţie a capacităţilor europene de apărare.

Integrarea securităţii şi apărării europene trebuie continuată cu înţelepciune, iar finalitatea ar trebui să fie un veritabil pilon european de apărare al NATO, cu capacitate de descurajare şi apărare cu adevărat credibile la nivel global, proiectat după logica distribuirii echitabile a responsabilităţilor pentru securitatea euroatlantică între partenerii de pe cele două maluri ale Atlanticului.

Pe aceeaşi temă:

Fondul European de Apărare şi PESCO faţă în faţă cu „moartea cerebrală a NATO”

Consiliul de Securitate al Uniunii Europene, borna către Uniunea Europeană a apărării

Apărarea comună europeană, o miză de totul sau nimic pentru Ursula von der Leyen

Autonomia strategică a Uniunii Europene sau mirajul jocului marilor puteri

Armata europeană, mai mult decât o piatră aruncată în lac după care am sărit cu toţii

Pachetul european de apărare, captiv între presiunile Washingtonului şi problemele interne ale UE