Apărarea comună europeană, o miză de totul sau nimic pentru Ursula von der Leyen

Vântul schimbării

În data de 16 iulie 2019, Parlamentul European a ales-o pe nemţoaica Ursula von der Leyen pentru funcţia de preşedinte al Comisiei Europene. Este prima femeie din istoria Uniunii care ocupă această poziţie. Prin agenda sa pentru Europa, Ursula von der Leyen asumă necesitatea unor „paşi îndrăzneţi spre o autentică Uniune Europeană a Apărării”. În mod concret, preşedintele ales al comisiei „intenţionează să întărească Fondul European de Apărare pentru susţinerea cercetării şi dezvoltării de capabilităţi [militare]”. Motivaţia Ursulei von der Leyen este conferită de „necesitatea unui model integrat şi cuprinzător pentru securitatea europeană”.

De remarcat că, în viziune sa concisă asupra apărării europene, preşedintele ales al comisiei se referă exclusiv la Fondul European de Apărare, considerat cea mai importantă iniţiativă din cadrul pachetului de apărare lansat de Comisia Juncker destinat „consolidării politicii europene de securitate şi apărare”. Să însemne acest lucru că, pentru viitoarea comisie, a trecut timpul asumărilor naţionale voluntare de responsabilităţi în domeniul apărării pe care s-au bazat majoritatea iniţiativelor de cooperare militară europeană, fie aceasta în plan tehnologic şi procedural, aşa cum este cazul PESCO, sau în plan operaţional, aşa cum sunt misiunile şi operaţiile desfăşurate sub stindardul UE? Probabil că lentoarea, nenumăratele obstacole naţionale şi lipsa de consistenţă a multor astfel de iniţiative a oferit suficiente argumente comisiei pentru o abordare mult mai specializată şi centralizată a Bruxellesului. Mai mult, Ursula von der Leyen asumă un caracter geopolitic mai pronunţat pentru propria echipă, concomitent cu menţinerea liniei Juncker cu privire la creşterea profilului global al Uniunii şi la necesitatea conturării „unei voci [a UE] puternice şi mult mai unite în lume” şi anunţă că „va promova votul cu majoritate calificată ca regulă în domeniul politicii externe şi de securitate comună” (PESC), sub egida căreia se conturează şi profilul viitoarei Uniuni Europene a Apărării.

Se pare că, într-un final, Comisia a înţeles că strategiile fără resurse rămân doar documente de sertar. Iar atunci când este vorba despre securitate şi apărare, resursele necesare sunt foarte mari, iar rezultatele investiţiilor trebuie să fie pe măsura aşteptărilor contribuabililor europeni la bugetele naţionale. Măsura succesului unor astfel de investiţii nu se va regăsi doar în gradul de securitate al cetăţenilor, statelor membre sau Uniunii, ca întreg, dar şi în mult mai pragmaticul nivel de bunăstare, care, de data aceasta, ar trebui să provină din creşterea semnificativă a volumului şi competitivităţii capacităţilor europene de cercetare şi producţie de echipamente şi tehnologii militare. De aceea, susţinerea investiţiilor în apărare din fonduri comune, demarate de Comisia Juncker în urmă cu trei ani, a fost mai mult decât necesară, însă va trebui să producă roade cât mai curând posibil. Acest nivel de aşteptare creează o presiune suplimentară pe PESC şi pe credibilitatea Uniunii „ca actor global”, într-o perioadă în care capacitatea Bruxellesului de a crea coeziune ridică numeroase semne de întrebare. De altfel, tocmai această lipsă de coeziune se găseşte în spatele intenţiei Uniunii de a asuma deciziile critice cu majoritate calificată de voturi, în pofida tradiţiei consensului absolut care a guvernat funcţionarea proiectului Europei unite încă de la înfiinţarea sa.

Soluţia instituţională

Pentru gestionarea bugetului comun destinat dezvoltării capabilităţilor pentru apărarea europeană, în cadrul noii Comisii a fost creat Directoratul General pentru Industria de Apărare şi Spaţiu. Directoratul este plasat sub coordonarea comisarului pentru Piaţa Internă, care deloc surprinzător va reveni Franţei, într-o comisie condusă de un înalt demnitar european provenit din Germania. Trecând peste orice fel de speculaţii legate de interesele Parisului şi Berlinului în domeniul afacerilor apărării, această premieră instituţională, destul de greu de anticipat cu doar câţiva ani în urmă, probabil că mai mult i-a dezamăgit pe suporterii Uniunii europene a apărării, decât să le confere speranţă că vor fi realizate progrese semnificative pentru ca aceasta să devină „autentică” şi în fapt.

Contextul acumulării de tensiuni în interiorul spaţiului transatlantic determinate de ofensiva Administraţiei Trump pentru creşterea imediată şi convingătoare a bugetelor apărării membrilor europeni ai NATO, considerată cinică în marile cancelarii europene, precum şi al erodării continue a fundamentelor multilateraliste ale sistemului internaţional actual, a amplificat discursul politic autonomist al Bruxellesului. Dobândirea „autonomiei strategice” a fost legată de majoritatea analiştilor de pe ambele maluri ale Atlanticului direct de capacitatea Uniunii de a-şi „juca” propriile interese la scară mare în plan internaţional, în absenţa participării militare a Statelor Unite. Un asemenea scenariu a fost întreţinut atât de deciziile majore de politică externă şi de securitate ale Administraţiei Trump luate fără consultarea partenerilor europeni, cât şi de avertismente ferme ale Washingtonului cu privire la vulnerabilităţile de securitate transatlantică determinate de apropierea Germaniei de Rusia în domeniul strategic al energiei şi de posibilitatea intrării tehnologiei 5G chinezeşti pe pieţele europene. Totodată, elitele americane privesc cu mari rezerve atât iniţiativele izolaţioniste ale Franţei în domeniul apărării, aşa cum sunt ideea de armată europeană şi Iniţiativa Europeană de Intervenţie pentru managementul crizelor, plasate ambiguu în afara cadrelor NATO şi UE, cât şi logica „protecţionistă” a Fondului European de Apărare prin care ar fi restricţionat accesul firmelor americane în cadrul consorţiilor de proiecte care vor fi finanţate din bani europeni.

Pe fondul unor asemenea fisuri ale blocului transatlantic şi al accentuării continue a incertitudinilor globale de securitate, în proximitatea momentului proiectării structurii noii Comisii Europene, se conturase în cercul unioniştilor o stare de aşteptare cu privire la înfiinţarea unui post de comisar pentru Apărare. Pe lângă materializarea dimensiunii instituţionale a autonomiei strategice în domeniul apărării, acest comisar ar fi coordonat unitar politica de apărare, cercetarea şi industria militară, precum şi operaţiile militare, în strânsă coordonare cu „comisarul de externe”, în persoana Înaltului Reprezentant pentru Afaceri Externe şi Politica de Securitate.

Un asemenea scenariu nu s-a concretizat. Argumentele împotriva sa sunt numeroase, serioase şi, în egală măsură, de natură internă şi externă. Forţa unor asemenea argumente are potenţialul de a pune sub semnul întrebării însăşi viziunea privind autonomia strategică a Uniunii. Printre acestea, ar fi de menţionat confuzia cu privire la profilul Uniunii europene a apărării văzută drept un fel de organizaţie militară multinaţională europeană sau, altfel spus, o alianţă militară europeană paralelă şi chiar concurentă cu Alianţa Nord-Atlantică. Un asemenea raţionament este construit prin afirmarea intangibilităţii suveranităţii naţionale a statelor membre în domeniul sensibil al apărării, domeniu în care graniţele geografice în sens geopolitic ar trebui să rămână definitorii, deşi ele au dispărut de mult în planurile economic şi social, cel puţin în interiorul spaţiului Schengen. Însă o astfel de naraţiune contravine sensului integrativ originar al întregului proiect european, fundamentat pe cedarea conştientă de suveranitate, iar consecinţa este aceea că eventuala „integrare” militară a Uniunii s-ar putea poziţiona politic la un nivel inferior modelului după care funcţionează astăzi PESC, acela al conferderalismului de tip interguvernamental şi, evident, mult sub ceea ce înseamnă Comunităţile Europene care funcţionează după principiul federalismului supranaţional. Şi aceasta în condiţiile în care statele occidentale au încercat încă din 1954 să creeze o Comunitate Europeană a apărării, însă înfiinţarea în acelaşi an a Uniunii Europei Occidentale a mutat atenţia eforturilor de integrare către domeniul economic, o prioritate europeană absolută la nici un deceniu de la finalul celei mai mari conflagraţii mondiale.

Nu este încă suficient de clar dacă noul Directorat General pentru Industria de Apărare şi Spaţiu reprezintă doar un pas de etapă sau este chiar „pasul îndrăzneţ spre o autentică Uniune Europeană a Apărării”, prin care Comisia Europeană îşi propune să atingă ambiţioasele sale obiective strategice ca actor global. Comisarul pentru Piaţa Internă va avea în responsabilitate trei domenii: economia şi societatea digitală, industria europeană şi piaţa unică, şi industria de apărare şi spaţiul. Gestionarea problematicii de referinţă va fi realizată prin intermediul a trei directorate generale: Directoratul General pentru Piaţa Internă, Industrie, Antreprenoriat şi IMM-uri (DG GROW), Directoratul General pentru Reţele, Conţinut şi Tehnologie de Comunicaţii (DG CNECT) şi Directorat General pentru Industria de Apărare şi Spaţiu. Acesta din urmă va asigura: (1) implementarea Fondului European de Apărare, (2) regulile UE pentru achiziţiile din domeniul apărării în cadrul unei pieţe deschise şi competitive, (3) implementarea Planului de Acţiune pentru Mobilitatea Militară, în colaborare cu DG Mobility and Transport, (4) susţinerea inovării în industria spaţială a UE, (5) implementarea viitorului Program Spaţiu, cadrul pentru derularea Galileo, EGNOS şi Copernicus. Noul directorat general va prelua unităţile care au gestionat problematica cercetării, dezvoltării şi pieţei pentru apărare din interiorul fostului DG GROW. Având în vedere asumarea deplină la nivelul DG pentru Industria de Apărare şi Spaţiu a responsabilităţii managementului Fondului European de Apărare începând cu următorul cadru financiar multianual 2021-2027, este de aşteptat ca la nivelul noii structuri să fie constituite unităţi dedicate exclusiv acestei problematici şi, implicit, să înceteze delegările de competenţă din partea Comisiei către Agenţia Europeană de Apărare, funcţionale pe perioada implementării acţiunilor pilot în domeniile cercetării şi dezvoltării viitoarelor capabilităţi militare europene, PADR şi EDIDP.

Miza schimbării

Soluţia instituţională obţinută prin noul directorat general este indisolubil legată de dezideratul implementării Strategiei Globale a UE şi, implicit, de realizarea obiectivelor politice, industriale şi operaţionale ale pachetului de apărare al Comisiei. De aici aparenţa unui mare compromis politic între aspiraţie şi asumare. Alăturarea administrativă fie şi numai a industriei de apărare - în absenţa unei proiecţii instituţionale a apărării în ansamblul său - de domeniul spaţiu, diluează din relevanţa domeniului apărării comune la nivel unional. La prima vedere, ar părea că din perspectiva Comisiei cele două domenii - spaţiul şi industria de apărare - sunt măcar complementare, dacă nu chiar simbiotice. Acest lucru ar însemna că ele pot şi trebuie guvernate împreună, succesul fiecăruia fiind direct determinat de succesul celuilalt, aşa cum se întâmplă în cazul reţelelor şi tehnologiei de comunicaţii, dacă ar fi să aruncăm o privire doar în interiorul structurilor din cadrul aceluiaşi comisariat. Totodată, bugetele pentru industria de apărare şi spaţiu, care de obicei sunt uriaşe, vor fi puse în aceeaşi „căsuţă” şi, inevitabil, vor fi privite agregat la nivel macro, în analizele comparative pentru stabilirea de priorităţi investiţionale, cu cele alocate unor domenii sociale mult mai apropiate de percepţia oamenilor, aşa cum sunt educaţia, sănătatea sau infrastructura. În condiţiile unor negocieri care se anunţă dificile pentru alocaţiile bugetare concrete din perioada 2021-2027, acest fapt poate crea dificultăţi Comisiei în susţinerea bugetelor consistente anunţate anterior pentru finanţarea cercetării şi dezvoltării de capabilităţi militare.

Pe de altă parte, imediat după apariţia cuvântului „apărare” în structura viitoarei Comisii Europene, Ursula von der Leyen a resimţit nevoia să iasă public pentru a justifica proiecţia sa instituţională, spunând mai degrabă ce nu va fi decât ce va fi noul directorat general. Preşedintele ales a declarat că „Uniunea Europeană nu va fi niciodată o alianţă militară […,] însă statele membre UE au afirmat de multe ori că achiziţiile comune pentru forţele lor armate sunt de importanţă majoră”. Mai mult, probabil din dorinţa de a transmite asigurări către Washington că, prin noile iniţiative privind apărarea, UE nu îşi propune să intre în competiţie cu SUA pe scena internaţională, aceasta a mai adăugat că „NATO va reprezenta întotdeauna apărarea comună [pentru UE]”, de altfel un truism politic provenit dintr-o realitate valabilă pe durata întregii istorii a Uniunii.

Ceea ce ar fi fost poate mai potrivit în acest moment al lansării publice a angajamentelor strategice ale viitoarei Comisii Europene, ar fi fost un mesaj prin care preşedintele ales să sublinieze faptul că sensul Uniunii europene a apărării este acela al unei prezenţe mult mai omogene şi active a UE în cadrul NATO, în condiţiile în care 22 de state membre UE sunt şi membre NATO, iar în capitalele acestora persistă întrebările cu privire la priorităţile politice şi operaţionale ale angajamentelor lor militare internaţionale. Mai mult, ar fi fost necesară o poziţie mai clară a Ursulei von der Leyen cu privire la faptul că determinarea Comisiei pentru continuarea consolidării coeziunii UE în domeniul apărării se menţine dincolo de domeniile – fie acestea şi foarte importante - ale cercetării şi dezvoltării de tehnică şi tehnologii militare. S-ar fi înţeles, astfel, mai bine, că integrarea industriei de apărare reprezintă doar un mijloc pentru realizarea scopului politic al creşterii semnificative a nivelului angajamentelor Europei pentru asigurarea securităţii transatlantice, care însemnă mult mai mult decât agregarea mercantilistă a cifrelor bugetelor destinate apărării la nivelul statelor membre, chiar dacă acestea vor trece de pragul a 300 de miliarde de dolari pe an, până în 2021.

Un astfel de mesaj ar fi fost binevenit şi din perspectiva necesităţii de diminuare a scindării care se conturează în interiorul Uniunii între est şi vest, în primul rând din cauza percepţiei diferite a ameninţărilor majore de securitate venite dinspre Moscova, dar şi al sentimentului care persistă în capitalele multor state membre că integrarea europeană în domeniul apărării nu ar reprezenta altceva decât un nou tip de vehicul pentru proiectarea intereselor de securitate ale Parisului sau Berlinului pe scena internaţională, mai ales a acelor interese care nu sunt convergente cu politica externă şi de securitate a Washingtonului.

Chiar dacă Ursula von der Leyen nu a transmis încă astfel de mesaje, beneficiază de marea oportunitate de a face ca apărarea comună să reprezinte imboldul schimbării strategice de care Bruxellesul are nevoie mai mult decât oricând pentru a se putea contrapune inteligent amplificării euroscepticismului din interior şi tendinţelor de fragmentare ale întregului areal euro-atlantic în exterior. Pentru ca o asemenea schimbare să se producă este necesară, dar nu şi suficientă, integrarea industriei europene de apărare. Noile iniţiative ale UE din domeniul apărării au potenţialul de a demonstra că este posibilă cooperarea extinsă în acest domeniu, chiar dacă până în prezent nu au fost obţinute rezultate semnificative, indiferent dacă este vorba despre EDF sau despre PESCO. Efortul de integrare tehnologică va trebui să continue cu integrarea procedurală, operaţională, instituţională şi politică, pentru ca realizarea Uniunii europene a apărării să nu rămână doar o etichetă de discurs politic, ci să reprezinte momentul dobândirii autentice a autonomiei strategice a UE. Este o miză uriaşă pentru viitoarea Comisiei Europeană, o miză de totul sau nimic. Ursula von der Leyen va trebui să demonstreze că se află în fruntea unei „Comisii geopolitice”, aşa cum a denumit-o chiar ea, executivul unei Uniuni Europene cu rolul asumat de „gardian al multilateralismului” într-o lume în care izolaţionismul şi unilateralismul capătă amploare. Ratarea cărţii câştigătoare va face ca nu numai „industria de apărare”, ci întreaga apărare comună europeană să rămână pierdute, undeva, în „spaţiu”.