04 iulie 2019

Agenţia Europeană de Apărare, încă în căutarea identităţii după 15 ani de existenţă

Niculae Iancu | Gheorghe Tibil

Creată în urmă cu 15 ani ca organism interguvernamental de sprijinire a proceselor de dezvoltare a capabilităţilor de apărare la nivelul UE, Agenţia Europeană de Apărare (EDA) a parcurs o traiectorie relativ ascendentă de implicare în ceea ce cu generozitate numim astăzi Apărarea europeană. Prin statutul legal, mandat, participarea largă şi mecanismele flexibile de lucru, EDA a constituit un factor important de avansare a proceselor de integrare a apărării la nivelul Uniunii. Pe de altă parte, la o evaluare mai atentă, se poate aprecia că, din perspectiva valorii adăugate, Agenţia nu a produs încă rezultate spectaculoase, de genul unor programe majore de dezvoltare a unor sisteme militare cu relevanţă semnificativă la nivel unional.

Sursă foto: Mediafax

Schimbarea de paradigmă indusă de echipa Juncker prin asumarea apărării ca prioritate şi introducerea domeniului în zona acţiunii Comisiei s-a concretizat, în premieră, în promisiunea finanţării consistente a cercetării şi dezvoltării capabilităţilor de apărare din fonduri comunitare şi a adus noi responsabilităţi pentru EDA, care începe să devină astfel un instrument cu un potenţial important în susţinerea intereselor statelor membre şi Consiliului în domeniul securităţii şi apărării comune. Rămâne de văzut în ce măsură capitalele vor decide să joace cartea EDA, în sensul susţinerii ascensiunii acesteia, prin reglementări, finanţări şi, în final, prin delegarea responsabilităţii pentru derularea de programe majore cu cerinţe şi beneficii supranaţionale.

Scurtă retrospectivă istorică

În contextul operaţionalizării cadrului instituţional PESA, la joncţiunea dintre mileniile 2 şi 3, statele membre au resimţit nevoia unui actor nou, în complementaritate cu structurile militare create prin replicarea celor din zona NATO. În aceste condiţii, în iunie 2003, Consiliul European de la Salonic a decis înfiinţarea unei agenţii interguvernamentale în domeniul dezvoltării capabilităţilor de apărare, cercetării, achiziţiilor şi armamentelor. Un an mai târziu, la 12 iulie 2004, Consiliul a adoptat Acţiunea comună (2004/551/PESC) de instituire a EDA, cu un set de responsabilităţi ambiţioase, legate de dezvoltarea capacităţilor pentru gestionarea crizelor, consolidarea cooperării europene în domeniul militar, dezvoltarea bazei industriale şi tehnologice europene a apărării şi realizarea unei pieţe europene a sistemelor şi echipamentelor militare cu potenţial competitiv pe plan internaţional şi, în final, creşterea eficacităţii cercetării şi dezvoltării tehnologiei europene în domeniul apărării.

Încă de la început, Agenţia a fost creată şi structurată pe baza principiului participării voluntare a statelor membre şi a geometriei variabile, asigurând astfel flexibilitatea necesară implicării în diferitele programe derulate prin intermediul său, având în vedere diferenţele existente în ceea ce priveşte sensibilităţile specifice, capacităţile militare şi cheltuielile de apărare ale actorilor statali. Totodată, prin intermediul mecanismelor de geometrie variabilă, s-a permis gruparea ad-hoc a statelor membre interesate să lanseze proiecte mai ambiţioase şi, în acelaşi timp, s-a oferit posibilitatea de a asocia state terţe sau alte instituţii, agenţii şi organizaţii internaţionale la programele EDA.

În aceste condiţii, marea majoritate a statelor membre UE au decis să se alăture încă de la început Agenţiei, cu excepţia Danemarcei, care şi-a menţinut clauza de auto-excludere, în conformitate cu poziţia sa generală privind apărarea europeană. Agenţia a semnat acorduri administrative cu Norvegia (2006), Elveţia (2012), Serbia (2013) şi Ucraina (2015), permiţându-le să participe la proiectele şi programele sale, în calitate de state terţe. Toate aranjamentele administrative sunt aprobate de Consiliul European, iar şeful agenţiei este responsabil de negocierea acestor dispoziţii în conformitate cu directivele emise de Consiliul director al EDA.

Tratatul de la Lisabona, intrat în vigoare la 1 decembrie 2009, a contribuit la creşterea importanţei Agenţiei, prin atribuirea de noi atribuţii, pe lângă cele consacrate anterior, cum ar fi identificarea cerinţelor în materie de capabilităţi ale statelor membre şi promovarea armonizării în materie de achiziţii. În aceste condiţii, prin revizuirea Deciziei Consiliului (PESC) 2015/1835 din 12 octombrie 2015 privind statutul şi normele operaţionale ale Agenţiei, au rezultat trei misiuni principale: sprijinirea dezvoltării capabilităţilor de apărare şi a cooperării militare între statele membre; stimularea cercetării şi tehnologiei în domeniul apărării şi consolidarea industriei europene de apărare; realizarea unei interfeţe militare cu celelate politici UE.

Finanţare, organizare şi mecanisme de lucru

Finanţată de statele membre, EDA gestionează un buget anual ce depăşeşte cu puţin 30 de milioane de euro, dar derularea diferitelor programe şi proiecte ad-hoc de colaborare din propriul portofoliu, inclusiv prin intermediul OCCAR, implică un budget total cuprins între 100 şi 250 milioane euro. Numărul total al personalului este de aproximativ 170 de experţi angajaţi direct de EDA sau detaşaţi de statele membre, distribuiţi în trei direcţii operaţionale importante: Direcţia Industrie, sinergii şi facilităţi (ISE); Direcţia capabilităţi, armament şi planificare (PAC) şi Direcţia cercetare, tehnologie şi inovare (RTI).

EDA acţionează ca un catalizator, în direcţia încurajării colaborării între statele membre, lansează noi iniţiative şi introduce soluţii pentru îmbunătăţirea capabilităţilor de apărare, în funcţie de priorităţile strategice ale statelor, de cerinţele operaţionale sau de interesul lor pentru anumite programe. În baza acestor elemente, statele membre decid în ce măsură participă la diferitele programe din portofoliul Agenţiei, EDA fiind gata să sprijine iniţiativele specifice, începând cu cele care sunt promovate de cel puţin doi actori. Din acest mod de lucru, rezultă flexibilitatea EDA şi geometria variabilă care caracterizează sistemul de proiecte implementat de Agenţie. Totodată, tot de aici apare şi distincţia între statele membre care participă la activitatea Agenţiei, în general, şi statele membre care se implică direct în diferite proiecte.

La modul concret, EDA derulează trei tipuri de proiecte pe care jargonul comunitar le diferenţiază în proiecte finanţate şi implementate numai de Agenţie, de genul diferitelor studii, şi proiecte ad-hoc de "categoria A" şi de "categoria B". Primul tip de proiecte are ca scop, în general, realizarea de studii de concept şi alte tipuri de analize de interes pentru statele membre şi care pot conduce, ulterior, la proiecte mai avansate în celelalte două categorii. Proiectele ad-hoc de categorie A implică o participare largă a statelor membre, cu o clauză de ieşire voluntară, în timp ce proiectele de categoria B sunt lansate ca o cooperare consolidată între un grup restrâns de state membre. Cu toate acestea, proiectele de categorie B sunt deschise, ulterior, şi celorlalţi membrii ai EDA, cu o clauză de alăturare flexibilă, care permite statelor membre mai reticente iniţial să aştepte materializarea primelor rezultate şi abia apoi să solicite participarea. Proiectele din categoria B sunt mai uşor de lansat şi, prin urmare, sunt şi mai frecvente în activitatea curentă a EDA.

O încercare de bilanţ provizoriu, de la programele iniţiale la Pachetul de apărare şi creşterea potenţială a rolului EDA

La o privire retrospectivă asupra celor 15 ani de existenţă ai EDA, putem identifica trei faze importante de evoluţie, influenţate direct de modalitatea în care statele membre şi leadership-ul european au abordat domeniul apărării şi eforturile concrete de integrare pe această dimensiune. Într-o primă fază, imediat după creare şi până la conturarea primului Plan de dezvoltare a capabilităţilor de apărare în 2009, putem vorbi de o etapă de creştere iniţială şi de conturare a mecanismelor de lucru, având ca rezultat elaborarea de diferite studii şi lansarea de proiecte fără o prea mare relevanţă pentru statele membre, de genul iniţiativelor “Pooling & Sharing” şi a Codului de conduită. Ulterior, s-a intrat în etapa de implementare a Planului de dezvoltare a capabilităţilor de apărare (CDP) şi s-a produs proliferarea programelor şi proiectelor destinate dezvoltării de noi capabilităţi, de genul protecţia forţei, soldatul viitorului, flota europeană de transport sau celulele de recepţie a comunicaţiilor satelitare. Totodată, este formalizată cooperarea cu OCCAR, cu rol important în derularea viitoarelor programe EDA.

În continuare, iniţiativele şi proiectele majore continuau să constituie mai degrabă excepţia decât regula pe agendele de lucru ale Agenţiei. În aceste condiţii, pentru a suplini într-o oarecare măsură apetitul relativ redus al statelor membre pentru astfel de programe şi tendinţa acestora de a conserva un profil mai degrabă modest al EDA, la Consiliul European din decembrie 2013 s-a optat pentru o abordare de tip top-down, prin care şefii de stat şi de guvern au aprobat patru programe majore de capabilităţi propuse şi pregătite de Agenţie, cu scopul abordării deficitelor critice şi sprijinirii industriei europeane de apărare: 1. realimentarea din zbor a aeronavelor (AAR); 2. sistemele de aeronave pilotate de la distanţă; 3. comunicaţii guvernamentale prin satelit şi 4. apărarea cibernetică.

Etapa actuală debutează odată cu conturarea şi adoptarea Pachetului de apărare comunitar, ca efect direct al implementării Strategiei globale pentru securitate şi apărare a UE şi creează o serie de oportunităţi şi provocări pentru creşterea rolului şi responsabilităţilor EDA. Finalul anului 2016 a consemnat o serie de premiere pentru apărarea europeană propuse de Înaltul Reprezentant Federica Mogherini, care presetau un nivel de ambiţie fără precedent pentru Bruxelles în planul apărării comune, justificat de viziunea Juncker pentru dobândirea autonomiei strategice a UE, ca premisă a câştigării unui rol credibil în viitoarea competiţie a marilor puteri care vor domina sistemul internaţional în deceniile ce vor urma. În esenţă, avea loc o regrupare a unor iniţiative şi mecanisme destinate apărării, precum şi adoptarea unor iniţiative noi, cu potenţialul de a produce „şocul” necesar schimbării de mentalităţi, practici şi rezultate. Între acestea, ideea Cooperării structurate permanente (PESCO) introdusă prin Tratatul de la Lisabona 2009 a fost practic resuscitată în decembrie 2017 când statele membre s-au decis să se implice consistent şi să asume o mai mare responsabilitate în respectarea angajamentelor pentru realizarea unor capabilităţi comune destinate apărării cu finanţări naţionale. Ca urmare, proiectele PESCO au luat avânt, iar iniţiativa a devenit un element indispensabil de discurs politic al oficialilor europeni pentru justificarea investiţiilor în domeniul apărării europene, ultima frontieră înaintea integrării depline a Uniunii. De aici şi numeroasele confuzii în jurul scopului şi sensului PESCO. Unii observatori ai domeniului suprapun până la identitate iniţiativa cu Politica de Securitate şi Apărare Comună, conferind astfel o dimensiune politică improprie unui instrument tehnic de lucru, în timp ce alţii au pus semnul de egalitate între PESCO şi mult contestata idee a armatei europene promovată recent în spaţiul public de Franţa şi Germania. EDA asigură secretariatul PESCO, alături de Serviciul European de Acţiune Externă şi statul major militar al UE. Responsabilităţile EDA sprijină evaluarea anuală a contribuţiei statelor membre PESCO cu privire la capabilităţi, după cum este menţionat pe pagina oficială a Agenţiei. De asemenea, EDA coordonează evaluarea propunerilor de proiecte şi conferă asigurări statelor membre că nu există duplicări ale proiectelor PESCO cu iniţiative similare dezvoltate în alte contexte instituţionale.

În sincronizare cu PESCO, a fost lansată Analiza coordonată anuală a apărării (CARD), mecanismul destinat cooperării pe priorităţi a statelor membre şi schimbului de informaţii naţionale relevante care să asigure punerea la dispoziţia UE a unor structuri de forţă moderne şi a acelor capabilităţi militare care să confere premisele succesului operaţional. EDA asigură secretariatul CARD, alături de statul major militar al UE, în numele căruia colectează de la statele membre informaţii cu privire la planurile şi cheltuielile pentru apărare, precum şi la priorităţile de dezvoltare a capabilităţilor UE care rezultă din CDP.

Poate cea mai importantă iniţiativă a Pachetului de apărare comunitar, în mod cert cea mai novatoare, este Fondul European de Apărare (EDF), despre care am scris pe larg de la data lansării sale. Astăzi, după trei ani de testare a ideii şi mecanismelor de implementare, EDF se pregăteşte să intre în faza de maturitate, în care Comisia Europeană are în vedere alocarea unor bugete fără precedent din fonduri comune pentru cercetarea şi dezvoltarea capabilităţilor de apărare ale viitorului. Practic, prin intermediul EDF, Comisia urmăreşte dezvoltarea unei culturi a colaborării în realizarea de proiecte comune cu sensibilitatea specifică domeniului militar şi realizarea unei infrastructuri europene integrate de cercetare şi dezvoltare a tehnologiilor militare, în care apartenenţa naţională trece în planul doi, în spatele scopului comun pentru apărarea şi promovarea intereselor europene, în contextul amplificării ameninţărilor de toate tipurile la adresa securităţii spaţiului european. În etapa actuală de validare a concepţiei de integrare tehnică a apărării europene, de la cerinţele operaţionale şi până la realizarea de capabilităţi multinaţionale cu beneficiari multiplii, iniţiativa se manifestă pe două paliere complementare, denumite „ferestre” în documentele Comisiei, unul destinat cercetării şi celălalt destinat dezvoltării de capabilităţi militare până la punctul realizării transferului tehnologic către producţie. După 2021, EDF va funcţiona unitar, sub o guvernare unică şi cu un sens convergent spre rezultate aşteptat consistente, măcar dacă ne raportăm la cuantumul sumelor planificate pentru finanţare care se situează la nivelul de 13 miliarde de euro pentru şapte ani, cu un potenţial de multiplicare de cinci ori, conform estimărilor Comisiei, în funcţie de gradul de succes şi disponibilitatea statelor membre de susţinere cu fonduri naţionale. În prezent EDA joacă un rol central în cadrul EDF, beneficiind de delegare de competenţă din partea Comisiei pentru managementul direct al ferestrei de cercetare şi cu rol de furnizare de expertiză în fereastra de capabilităţi, aflată încă în etapa de depunere a propunerilor pentru prima competiţie pe proiecte.

Este de aşteptat ca, în funcţie de modul în care noii lideri europeni, care se vor instala la conducerea instituţiilor europene până la sfârşitul acestui an, se vor raporta la dimensiunea apărării comune, rolul EDA în gestionarea Pachetului de apărare comunitar să crească, atât prin implicarea la nivel de agenţie, cât şi prin participarea în diferite arhitecturi organizatorico-funcţionale a experţilor EDA la realizarea obiectivelor derivate din viziunea apărării comune europene.

În loc de concluzii … România şi EDA

România a devenit stat membru al EDA odată cu aderarea la UE, la 1 ianuarie 2007. Participarea ţării noastre la programele şi iniţiativele Agenţiei a fost mai degrabă modestă, sub potenţialul oferit de nevoile de modernizare a capabilităţilor proprii de apărare şi sub nivelul de implicare al altor state din centrul şi estul Europei. Imediat după aderare, România şi-a creat singură vulnerabilităţi în relaţia cu Bruxellesul, fiind singurul stat membru al Agenţiei care nu a aderat la Codul de conduită al achiziţiilor în domeniul apărării. În cei peste 10 ani de apartenenţă la EDA, ţara noastră nu a iniţiat niciun proiect important, iar participarea la proiecte s-a redus de cele mai multe ori la cele în care erau implicate majoritatea statelor membre. În aceeaşi zonă de irelevanţă se plasează şi implicarea inconsistentă şi participarea sporadică la acţiunile din domeniile cercetării şi dezvoltării tehnologice, coordonate de Agenţie, cu efecte negative pe termen mediu şi lung pentru şansele de cuplare a cercetării româneşti de profil la dezvoltările din plan european.

În prezent, dezvoltările din cadrul EDF şi transformarea Comisiei în actor important în domeniul apărării europene fac din EDA un instrument aparte de promovare a intereselor statelor membre, în special al celor de dimensiunii mici şi medii. Intrarea potenţială a apărării în logica comunitară, ca rezultat al fiinţării de către Comisie a cercetării şi dezvoltării de capabilităţi militare, va avea ca efect aplicarea mecanismelor de decizie prin majoritate calificată, fiind aproape imposibil în viitor ca statele din centrul şi estul Europei să mai formeze o minoritate de blocaj, în condiţiile în care interesele lor ar putea fi afectate de viitoarele decizii privind alocarea fondurilor pentru apărare. Experienţa recentă, deşi neconcludentă încă, legată de modul de atribuire a competiţiilor din Acţiunea pregătitoare şi, mai ales, de modalitatea de definire a competiţiilor EDIDP, pentru anul în curs şi cel viitor, demonstrează nevoia şi importanţa menţinerii unui nivel adecvat de control al capitalelor asupra întregului proces.

Pe de altă parte, rezerva statelor şi actorilor importanţi din industria europeană de apărare de a utiliza Agenţia în lansarea unor programe majore care ar putea defini coordonatele de evoluţie viitoare a apărării europene, de genul avionului de luptă de generaţia a cincea (Future Air Combat System/FCAS, iniţiativă lansată recent de Franţa, Germania şi Spania) sau a viitorului tanc european (European Main Battle Tank/EMBT, realizat de Franţa şi Germania) semnalizează tendinţa de menţinere a EDA la un profil mai degrabă redus în viitoarea ecuaţia instituţională complexă a apărării europene. Spre aceeaşi concluzie converge şi maniera relativ irelevantă în care s-a desfăşurat procesul de revizuire pe termen lung a EDA, desfăşurată în 2016-2017, finalizat cu adoptarea unor concluzii mai curând modeste în raport cu actuala nevoie reală de redefinire a rolului Agenţiei.

Rămâne de urmărit măsura în care viitoarele evoluţii din domeniul apărării europene vor conduce la realizarea unei mase critice de state, cu implicarea directă a României, interesate să crească “ponderea instituţională” a EDA în raport cu Comisia Europeană, în sensul prezervării poziţiilor şi intereselor specifice ale capitalelor, în special în ceea ce priveşte activităţile din domeniul apărării finanţate de Uniune.